在城鎮化過程中，農民市民化是一個不可能繞過去的問題。解決農民市民化問題，戶籍制度改革又是一個不可能繞過去的問題。黨的十八大報告提出“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”，強調了戶籍制度改革對推進農民市民化的重要意義。

當前，我國的城鄉二元結構不僅表現在城市與農村的差距上，而且表現在城市內部農民工與市民的差距上。農民工與市民的差距是城鄉二元結構在城市的縮影。這種二元結構的背后，實際上是城鄉分割的戶籍制度。“農業戶口”和“非農業戶口”這兩種不同的戶籍，承擔不同的義務，享受不同的權利，獲得不同的待遇。如果我們處理不好這種二元結構問題，就會妨礙工業化、城鎮化的健康發展，甚至有可能落入“中等收入陷阱”。從世界范圍看，日本、韓國等國家之所以能夠順利地從中等收入邁向高收入，很重要的一個原因就在于注意理順城鄉關系，最大限度地縮小城鄉差距；而拉丁美洲和東南亞的一些國家之所以陷入“中等收入陷阱”，很重要的一個原因就是其發展是建立在城鄉差距擴大的基礎上。正反兩方面的經驗教訓提醒我們，必須加快改革戶籍制度，推進農民市民化，努力消除城鄉二元結構。

2001年以來，國務院有關戶籍制度改革的文件多次提出地級市以下市區逐步放開戶籍制度，但卻遲遲落實不下去。雖然有許多地方也作了一些改革，但更多是停留在取消形式上的戶籍差別，即僅僅在戶籍登記上體現城鄉統一，而依托在戶籍身份上的一系列差別待遇，其改革進展甚為緩慢。其實，深化戶籍制度改革的關鍵在于賦權和增利，即通過一系列制度改革，賦予農民與市民同等權利，分享同等利益，獲得同等待遇，最終改變城鄉居民的身份差別。戶籍制度改革之所以特別敏感，就在于它是直接與就業、住房、醫療、教育、養老以及其他社會福利掛鉤。也就是說，要把一個農民轉變為名符其實的市民，政府要投入不少財力。根據我國許多城市的實際情況，要在不降低原有市民基本公共服務水平的前提下馬上實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，是有難度的。

因此，改革戶籍制度，變農民為市民，關鍵在于賦權和增利，使農民與市民享受相同的基本公共服務。通過戶籍制度改革推進農民市民化，不僅取決于改革的力度，而且取決于發展的程度，即取決于各方面的承受能力。不顧基本公共服務的能力推進戶籍制度改革，是不切實際的制度安排。在目前情況下，戶籍制度改革較為切實的辦法就是因地制宜、區別對待。具體路徑可以是：一是放開小城市和小城鎮的戶籍落戶限制。只要有合法穩定職業和合法穩定住所，就應當允許農民在小城市和小城鎮落戶，并享受當地市民的一切公共福利待遇。由于小城市和小城鎮的公共服務水平較低，地方政府的負擔較輕，這項政策要落實到位是比較容易的。二是逐步放開大中城市的戶籍落戶限制。具體而言，應該以農民主要是農民工的工作年限、居住條件、信用記錄、專業技能、教育水平、社會貢獻以及參加社會保障交費狀況等，作為落戶積分的標準，按分數高低，先后分期分批落戶，循序漸進地推進農民工市民化。三是在尚不具備大規模放開戶籍落戶條件的大城市和特大城市，應當逐步改變以往按戶籍人口配置公共資源的政策，著力改善農民工的公共服務待遇，逐步實現基本公共服務均等化。同時，加強對農民工的權益保護，著力推進社會公平，緩解市民與農民工之間的矛盾。

但是，上述的戶籍制度改革路徑只是基于現實國情的一種權宜之計，它在實踐中會遇到一些難題。大城市和特大城市不僅就業機會多，而且公共服務水平高，深受農民喜愛，但大城市和特大城市的落戶門檻很高，限制很嚴。小城市和小城鎮普遍存在著產業集聚程度較低、就業機會較少、公共服務不完善的問題，對農民的吸引力不強，真正樂意到小城市和小城鎮落戶的農民不多。換言之，農民越想落戶的城市，越難落戶；農民越不想落戶的城市，越容易落戶。解決這一難題，需要把戶籍制度改革作為一項系統工程。比如，要真正讓農民愿意到小城市和小城鎮落戶，就必須增強小城市和小城鎮的產業集聚功能、公共服務功能以及居住功能。這就要求通過合理的產業政策，引導產業在大中小城市之間合理布局，不斷提高小城市和小城鎮的公共服務水平。而從根本上說，必須積極創造條件縮小城鄉戶籍背后的公共福利差別，朝著基本公共服務均等化的方向努力。一旦實現了城鄉基本公共服務均等化，城鄉戶籍差別就自然而然消失了，農民市民化問題解決起來就比較容易了。 （作者是廈門大學經濟學院教授）