新階段的農民進城，主要是異地城市化，是一個農民離開村莊、搬遷進城、穩(wěn)定就業(yè)、融入城市和退宅還耕相結合的過程。對于這個過程，如果沒有政府牽頭進行強有力的支持服務和組織管理，簡單依靠農民自己的努力和市場體系的運行是無法順利完成的。
中國農民進城的兩個發(fā)展階段比較
過去30多年新階段時間劃分進城對象數量規(guī)模主要內容面臨問題進城成本
未來10年到20年，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵時期，如果按照城鎮(zhèn)戶籍人口比例達到60%計算，全國將有約3億多農村人口搬遷進城。在這樣一個大規(guī)模農民搬遷進城的過程中，政府和市場都應該扮演何種角色來正確引領農民進城，解決農民市民化過程中遇到的諸多問題？
中國經濟時報記者就此采訪了國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部研究員秦中春。
異地城鎮(zhèn)化是農民進城的主要方式
中國經濟時報：隨著我國經濟社會發(fā)展進入新階段，農民進城的過程正面臨哪些實際問題？
秦中春：新階段的農民進城，主要是異地城市化，這區(qū)別于就地城鎮(zhèn)化，即指城鎮(zhèn)近郊村莊以外的農民進城，這些人口在進城中需要異地遷徙，沒有土地增值收益可分享，配套需求和進城成本大幅提高。他們是我國今后農民進城的主體。
這是一個農民離開村莊、搬遷進城、穩(wěn)定就業(yè)、融入城市和退宅還耕相結合的過程。對于這個過程，如果沒有政府牽頭進行強有力的支持服務和組織管理，簡單依靠農民自己的努力和市場體系的運行是無法順利完成的。
這其中涉及城鄉(xiāng)管理的多個部門和環(huán)節(jié)，農民個人、農民家庭的情況具體而復雜，不能僅僅依靠傳統(tǒng)的政府部門組織。農民異地搬遷進城是一個突破城鄉(xiāng)二元結構及其管理體制的過程。在目前很多管理體制尚未能進行改革的情況下，有關政策仍屬空白。
這需要發(fā)揮農民主體性作用，并承擔進城過程中的主要成本；也要發(fā)揮政府建設性、服務性和管理性作用，打通搬遷瓶頸，提供公共服務；還要發(fā)揮市場機制的選擇性、發(fā)展性和交易性作用，尊重農民差異，破解資金瓶頸，提高工作效率，分散進城風險，優(yōu)化配置資源。
政府在農民進城中要發(fā)揮三個層次作用
中國經濟時報：既然在農民進城過程中離不開政府的重視和支持，那么針對不同作用對象，政府具體應該做好哪些工作？
秦中春：需要做到三個層次工作。
第一層次，對有勞動能力、非農就業(yè)熱情和搬遷愿望但缺乏經濟基礎的農戶家庭政府應該發(fā)揮建設性作用，打通搬遷瓶頸。
政府的具體角色有三：一是調查規(guī)劃者，由政府組織，對有意向進城的農民的基礎信息進行摸底調查并建檔建庫，對未來城鄉(xiāng)發(fā)展邊界及結構進行明確規(guī)劃，為制定科學決策優(yōu)化配置資源提供最基礎的依據；二是建房安居者，由政府牽頭，建設搬遷安置小區(qū)，投資融資，為搬遷戶建房分房管房，提供“交鑰匙”服務；三是就業(yè)創(chuàng)造者，由政府協(xié)調，優(yōu)化農民搬遷小區(qū)建設選址，配套建設一些生產設施，為農民進城轉產轉業(yè)提供空間，做好招商引資工作，加強就業(yè)服務，促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造新的經濟增長點，促進搬遷戶充分就業(yè)。
第二層次，對具有相同發(fā)展需求的未搬遷農戶群體和已搬遷農戶群體。政府應該發(fā)揮服務性作用，提供公共服務。
政府作用的具體角色有二：一是確定服務標準者，即由政府決策，對未搬遷戶群體和已搬遷農戶群體，明確規(guī)定政府提供各項服務的內容、條件、標準和要求，包括明確搬遷政策目標，明確搬遷對象范圍，明確搬遷補助標準和實施機制等；二是提供基本服務者，即由政府組織，按照政策規(guī)定的服務條件、內容和標準，對搬遷戶提供基本公共服務，包括就業(yè)培訓、子女教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，促進社會融入。
第三層次，對政府工作的對象是異質性個體，相互之間差異很大，存在一定的利益沖突。政府應該發(fā)揮管理性作用，建立社會秩序。
政府作用的具體角色有三：一是城鄉(xiāng)掛鉤者，由政府推動，將城鎮(zhèn)化與農村改革發(fā)展結合起來，落實國家集約節(jié)約用地政策和新增建設用地占補平衡政策，以土地指標為管理工具，在城鎮(zhèn)化中注重保護耕地資源，同時對農戶不用的舊宅進行處理和實行土地整理，讓邊遠地區(qū)的農民在進城過程中分享城鎮(zhèn)化的好處；二是資產保護者，由政府推動，界定農村土地及其他資產的產權，引入比較規(guī)范的交易合約，在保障農民土地權益的基礎上，引導和促進農村土地流轉和適度規(guī)模經營，盤活農村資源，增加農民收益；三是利益平衡者，由政府推動，制定政策，促進城市郊區(qū)村莊與邊遠地區(qū)村莊組團發(fā)展，平衡就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化的利益，以及為從事農業(yè)生產經營者及留守農村未搬遷者提供扶持優(yōu)惠，平衡工業(yè)和農業(yè)發(fā)展的利益，平衡城市與農村發(fā)展的利益。
農民進城各環(huán)節(jié)的政策“抓手”
中國經濟時報：圍繞破解農民進城中面臨的種種問題，政府應采取哪些應對政策？
秦中春：政府應加強引導組織，著力“修路架橋”。在搬遷對象上，實行自愿報名，不強迫不限制；在搬入地點上精心選址，實行點狀布局，避免貧困戶安置集中連片；在搬遷途徑上，要實行向大中城市、縣城、中心鎮(zhèn)和產業(yè)園區(qū)集聚并舉。
引入政策性公司，引入市場化運作。設立政策性公司，統(tǒng)籌協(xié)調解決在農民進城過程中所需要的小區(qū)占地、基礎設施配套、融資、技術支持、就業(yè)促進和社區(qū)服務等難題，為農民安居提供“交鑰匙工程”。以金融為杠桿，為搬遷農民住宅小區(qū)建設、安居工程、產業(yè)發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供資金扶持，國家要推動中國農業(yè)發(fā)展銀行、信用社和其他金融機構和單位等在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮重要作用。
實行城鄉(xiāng)發(fā)展掛鉤，用好土地指標。在政策設計上，大幅提高國有土地出讓金中用于新增耕地建設的比重，促進城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間的村莊組團發(fā)展，引入指標交易機制，在農地征收轉為非農建設用地時計提新增耕地補償費，在農民搬遷進城中對實行退宅還耕的支付專門補償，為異地搬遷進城的農民提供特別扶持。
深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，推動管理創(chuàng)新。以加強社會服務管理為重點，建立人口動態(tài)管理系統(tǒng)。以實施居住證制度為手段，逐步實現城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋。加快戶籍制度改革，促進農業(yè)轉移人口市民化鼓勵基層政府實踐創(chuàng)新，扶持促進農民進城，加強跟蹤管理。
