訪中國人民大學農業與農村發展學院副院長朱信凱
記者：黨的十八屆三中全會審議通過的《決定》涉及“三農”部分的主線是什么？
朱信凱：《決定》涉及“三農”的內容集中反映了一個重要目標，就是在促進城鄉發展一體化的過程中賦予農民更多權利。中國特色城鎮化歸根結底是人的城鎮化，只有切實保障了農民權利，實現基本公共服務均等化，為農民轉變為市民創造條件，使“農民”成為一種職業而不是一種身份，城鎮化的發展成果才能惠及全體人民，才能帶動農業現代化和農村發展。
按照《決定》的邏輯，農民的權利不僅包括農民本身具有的權利，而且包括進城農民應該平等享有的市民權利，共十大權利。農民本身具有的財產權利主要包括土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權。這是法律賦予農民的合法財產權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。農民成為新市民應享有的權利則包括戶籍平等權利、進城就業權利、平等就醫權利、社會保障權利、體面居住權利、公平教育權利、民主訴求權利。
記者：《決定》提出，賦予農民更多財產權利。土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權是農民的三大主要財產權利，如何理解《決定》在此方面的創新？
朱信凱：《決定》強調要“依法維護農民土地承包經營權”、“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。實現土地經營的規模效益，關鍵在于切實保護農民的土地承包經營權。保持農村土地承包關系長久不變，不僅能夠增強農民增加農業投入的動力，也能夠解除農民工落戶城鎮的后顧之憂。農村土地經營權的公開流轉，為實現農村土地適度規模經營創造了條件。賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，是一個重大政策突破。總體看，優化農村土地所有、占有、使用、收益權能在不同主體之間的分布，便于更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農戶對土地的承包權，更好用活土地經營權，推動農地資源有效配置。
就宅基地使用權而言，城市居民購買的房屋具有完整產權，可以抵押、擔保、買賣，而農民在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產權。《決定》強調“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。這旨在賦予農民平等的財產權利，讓廣大農民平等參與現代化進程。今后應進一步創新宅基地使用權的流轉模式，允許其可以在村集體內部流轉、抵押、出租和買賣，或作為出資、合作條件，由村集體在不改變宅基地用途的前提下，對其宅基地和房屋依法開發利用。
《決定》提出，“保障農民集體經濟組織成員權利”，就是賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權利，使農民依法獲得集體資產股份分紅收益。這不只是一個經濟問題，更是農民作為公民的基本權利問題。《決定》提出，“保障農民公平分享土地增值收益”，這是促進城鄉要素平等交換的重要決策。保障農民集體資產收益分配權，需要允許集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，逐步實現城鄉土地在開發進程中的同價乃至同權；需要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例，讓農民平等地分享現代化發展成果。
記者：近年來，為破除城鄉二元結構，我們做了大量工作，但工農關系和城鄉關系仍不夠協調，如何進一步破除城鄉二元結構？
朱信凱：城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。目前我國城鎮常住人口中有2億多人沒有城鎮戶籍，不能享受到與城鎮戶籍人口同等的社會福利。因此，首要任務就是放開戶籍對權利的禁錮。首先要降低附著在戶口之上的福利待遇，減少戶口的附加值。其次要推動改革循序漸進、分門別類地進行，逐步推進非農就業人口向城鎮人口的轉變和城鎮流動人口戶籍的變更。既要采取措施讓具備條件的農民工在就業所在地逐步安家落戶，又要引導產業向內地、向中小城市和小城鎮轉移，讓更多農民就地就近轉移就業。
實現“人的城鎮化”，賦予農民工進城就業權利是第一步。然而，城鎮管理者為了給戶籍人口創造更多的就業機會，普遍要求就業政策向本地人口傾斜。這就產生了對流動人口的招聘歧視和同工不同酬現象。因此，要進一步完善職業培訓、就業服務、勞動維權“三位一體”的就業保障機制，在城鄉全面推進就業服務的制度化。要加強對流動人口的失業救助，尤其是鼓勵農民工返鄉創業，回到縣城或小城鎮定居，發展小型服務業。
此外，由于戶籍限制，農民工缺乏利益訴求渠道和保障機制。首先要切實推動我國勞動用工制度的規范化，從根本上消除對農民工民主權利的歧視性對待。其次，要擴大農民工職代會代表比例、社區代表比例，通過政務公開、民主議事會等方式擴大農民工民主權利的實現通道，逐步將農民工的利益表達納入城鎮政治生活中。
記者：《決定》明確提出，推進城鄉公共資源均衡配置。廣大農民工為城鎮化作出重要貢獻，如何保障其在醫保、社保、教育、住房等方面享受到均等的公共服務？
朱信凱：實現公民醫保在全國范圍內的自由遷移，是實現“人的城鎮化”的題中之義。當前，農民工醫療保險參保率低、基本醫療保障水平低，使農民工因病致貧的風險性大大增加。下一階段，完善基本醫療保障體系的重點應是縮小城鄉醫療保障差距。統籌城鄉居民醫療保險發展，提高新農合籌資標準，完善基層醫療服務體系建設。同時，新增醫療衛生資源要重點向農村和小城鎮傾斜，建立城鄉和區域間對口支援的長效機制，夯實小城鎮醫療服務能力。
養老等社會保障有著落，農民工才能真正在城中安家落戶。但事實上，現在農民工參保率普遍偏低。由于流動性大，省際間參保標準不一、權利標準不一，農民工參保意愿低，即使參保也很難堅持。因此，必須努力擴大社會保險對農民的覆蓋面，抓緊制訂社保制度城鄉銜接和跨地區轉移續保的辦法，加強對企業繳納保險的監管，讓農民工能夠參保、愿意參保。
在農民工屬地化公共服務中，阻力最大的是住房保障和教育保障問題。發達地區的城鎮吸納了大量外來人口，但即便小學義務教育能夠保證，如不放開初中和高中教育資源，那么隨遷子女還是要回到原籍上學。因此，需要加大中央財政對義務教育經費的統籌力度，對于外來人口比例較大、行政級別較低的城鎮給予優惠政策。還要積極探索異地高考改革方案，減少異地教育、異地高考的阻礙。
