當前縣域治理面臨三大挑戰(zhàn)

【中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長、教授 王雍君】

在新的改革時期，縣域治理面臨的難題和挑戰(zhàn)，概括起來有三個方面。

第一，角色轉(zhuǎn)型——從發(fā)展主導型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)主導型政府。長期以來，基層政府為70%以上的中國人提供了70%以上的公共服務(wù)。基層政府具有貼近當?shù)厝嗣竦莫毺貎?yōu)勢，這使其最適合擔任服務(wù)型政府的主角。經(jīng)過30多年的成長，多數(shù)基層轄區(qū)中的民間部門得到長足發(fā)展，矯正協(xié)調(diào)失靈和資本投資的能力大為增強。基層政府繼續(xù)扮演發(fā)展型政府角色變得越來越不合時宜。然而，妨礙政府角色轉(zhuǎn)型的因素很多也很強大，包括重經(jīng)濟問責輕服務(wù)問責、自有財力不足（誘使基層政府把創(chuàng)收放在首位）等；缺乏基本公共服務(wù)的全國最低標準和服務(wù)質(zhì)量的有效監(jiān)管機制，也是重要因素。此外，相對于親民色彩較濃的服務(wù)型政府而言，“親資本”的發(fā)展型政府創(chuàng)造了大得多的尋租和腐敗空間，這使地方官員更青睞發(fā)展型范式而不是服務(wù)型范式。后者在邏輯和實務(wù)上都要求權(quán)力與資本保持距離，這無疑會大大縮減地方官員獲取灰色收益的機會。

第二，有效分權(quán)——從部門主導型集權(quán)轉(zhuǎn)向基層主導型分權(quán)。中國的政治與行政體制強調(diào)對基層政府實施自上而下的控制。這有其合理性，特別是當控制的目的鎖定為約束地方官員向當?shù)厝嗣褙撠煛５仨毧吹剑刂迫∠蚺c建設(shè)服務(wù)型政府所要求的分權(quán)取向之間，存在顯而易見和持久的沖突。基層政府必須有兩類基本的決策自主權(quán)：財政決策權(quán)和地方規(guī)劃權(quán)。兩類權(quán)力的下沉在當前背景下變得日益重要和緊迫。主要困難在于：上級政府的哪個部門愿意將其掌控的財權(quán)和事權(quán)讓渡給基層政府呢？部門利益、地方利益以及國家利益的糾結(jié)與對立由來已久、根深蒂固，成為一團剪不斷理還亂的亂麻。

中國的中央集權(quán)本質(zhì)上是部門集權(quán)。高層級政府直屬的數(shù)目龐大的部門，將中央政府整體的事權(quán)（政策與規(guī)劃的制定與實施）與財權(quán)分割得支離破碎，形成部門權(quán)力與利益網(wǎng)絡(luò)，地方政府也被強制納入到這個網(wǎng)絡(luò)中。部門集權(quán)與地方分權(quán)間的沖突，嚴重削弱了地方自主治理的能力、創(chuàng)造性和主動性。不言而喻，只有高層級政府部門將基層事務(wù)的決策權(quán)，特別是規(guī)劃權(quán)和財政撥款與支出權(quán)，一籃子下沉到基層政府，同時自下而上和自上而下的監(jiān)管機制能夠正常發(fā)揮作用時，有效分權(quán)的格局才能逐步形成。

第三，部門間整合——政府職能在各部門間分配的合理化。縣域治理的有效性還高度依賴于部門整合：基層政府的職能部門與財政部門之間的職能分工。原則上，職能部門只管事不管錢，職能集中于部門（戰(zhàn)略）規(guī)劃，財權(quán)即撥款和支出權(quán)完整地整合到財政部門；后者既管錢又管事。財政部門不管具體的部門事權(quán)，而是基于政府政策和戰(zhàn)略優(yōu)先性，引導和約束職能部門制定和實施好部門戰(zhàn)略規(guī)劃，以此作為部門預(yù)算和撥款的基礎(chǔ)與依據(jù)。在此過程中，部門間協(xié)調(diào)機制非常重要，該機制應(yīng)在基層黨委和政府的主導下運作。

職能整合后的財政部門擁有巨大的權(quán)力，特別是制定預(yù)算和分配撥款的權(quán)力。財政決策權(quán)的集中化對于加強基層治理能力非常重要，因為這意味著基層政府能夠在因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，自主地決定全部財政資源配置的方向、重點和優(yōu)先權(quán)。這在目前體制下無法實現(xiàn)。然而，如同其他權(quán)力一樣，財政決策權(quán)的集中化也會帶來風險。因此，制衡和監(jiān)管機制的設(shè)計非常重要。財政權(quán)力在人大和財政部門之間的分配，必須能夠滿足有效制衡和監(jiān)管的要求。透明度和參與機制同樣必不可少。進一步的部門整合還要考慮黨委和政府的權(quán)力與責任分配。審計部門、央行國庫以及其他監(jiān)管者的財政角色與職能，也需要厘清、改進和強化。不幸的是，人們經(jīng)常關(guān)注權(quán)力與責任的政府間分配，橫向的職能分工與整合在很大程度上被忽視了。邏輯上可以推斷：即使政府間的縱向分工十分合意，糟糕的橫向分工也會導致基層政府缺乏起碼的治理能力。