為什么地方官員會作出制度創新的決策

再進一步地提問，為什么地方官員會作出制度創新的決策呢？我們還可以將原因細分為以下幾種：第一個可能是，上一級領導機關授意、授權或者要求、指示他們作出創新決策，如果是這樣的話，地方官員與其說是制度創新的決策者，還不如說是制度創新的實施者，當然對于基層群眾來說，他們看到的是地方官員作出的創新決策，而不是更高一級的主要領導授意的結果，不是更高層級甚至中央政府的授意、授權。在單一制國家里，地方的權力很大程度上是中央授予的，一些地方政府如果想在制度創新問題上有所行動的話，必須得到上一級政府乃至更高一級政府的授權或者認可，方能進行。在多數情況下，地方政府的創新是上一級領導機關甚至是中央相關部門授意、認可的。研究發現，這種授權和認可，是對地方政府進行制度創新的最大政治保護。第二個可能是，地方官員回應基層群眾的利益要求，在自己的權限范圍內進行的主動決策。這種情形反映出當前政府改革背景下地方政權的回應性和責任性的提高。第三個可能是，地方官員出于政績觀和政治升遷的需要。這樣來看，并不是在強調地方官員創新行動的私利性，而是說官員行為的復雜性、多樣性。除此之外，我們還可以找出其他的創新原因。

正是因為創新的源動力不同，因此，對于地方政府的創新行為，我們可以大致分為以下幾種：一是中央授權進行的；二是地方自主性創新的；三是地方政府與基層合作進行的。具體來說有三種情形：

中央政府授權的制度創新行為。在這種制度創新行為中，中央政府是制度創新的發起人和新制度方案的制定者，是制度創新的第一行動集團，地方政府只是回應中央政府的要求，對地方政府進行改革調整。作為新制度的具體組織和實施者，地方政府的地位不具有主動性，不是其固有的職權范圍內的制度創新行為，而是在中央政府的許可或授權下所從事的制度創新行為，其實質是中央政府供給主導型的制度創新行為。中央政府為了規避制度創新的風險，將權力下放，授權地方進行制度創新。這種創新形式的特點就是改革的風險小、成本低，但其形式單一、領域狹窄，地方政府的制度創新能力受到約束，知識積累速度較慢。既然是中央授權的，中央就必須對地方政府的創新行為進行監督和糾正。也正因為是中央授權的，地方政府在制度創新過程中就獲得了“尚方寶劍”，其制度創新的空間較大，擁有改革的先發優勢。

地方政府自主的制度創新行為。在地方政府自主的制度創新行為中，地方政府是制度創新的發起人和新方案的制定者、組織者和實施者，是在其自己固有的職權范圍內主動進行的制度創新行為，地方政府充當了制度創新的第一行動集團，其主體地位得以充分彰顯，創新能力得以有效提升。但是在我國目前的政治架構下，地方政府自主的制度創新往往面臨著是否被中央政府“事后追認”的政治風險。

地方政府與微觀主體合作博弈的制度創新行為。由于微觀主體（團體和個人）和地方政府之間存在很多的利益共同點，地方政府就可能對微觀主體的制度創新活動予以鼓勵和扶持，從而實現制度創新。這一制度創新行為被稱為“地方政府與微觀主體合作博弈的制度創新行為”。在這種制度創新行為中，地方政府充當了微觀主體(第一行動集團)的保護者，即第二行動集團，利用自身的組織優勢，助微觀主體一臂之力，使其實現制度創新，從而實現本區域公共福利的最大化。地方政府以新的觀念為指導，通過制定新的行為規范，調整主體間的權利關系，為實現新的價值目標和理想目標而自主地進行創造性的活動。一般來說，創新的層級越低，創新的內容也就越具體。在地方和基層這樣的層面，個體特別是當地的“一把手”的能動作用則表現得更為明顯。