如何激勵和保護基層創新實踐

地方政府作為制度創新的主體，具有以下幾個優勢：（1）有利于降低制度創新風險。由于地方政府進行的制度創新只是在某個地區局部進行，即使創新失敗其影響也只是局部，所以地方政府進行制度創新可以降低制度創新風險。（2）可以有效降低制度創新成本。由于地方政府制度創新是在局部地區進行，規劃設計、組織實施費用、消除舊制度以及變革阻力費用等都比較小，還會降低制度變革帶來的損失和變革的機會成本。（3）有利于提高權力中心制度安排的質量和績效。由于地方政府制度創新對當地的制度需求比較了解，再加上在創新過程中得到基層群眾的參與和支持，創新出來的結果更符合地方利益。制度創新由于得到基層群眾的支持，因此在制度實施過程中，受到的阻力較小。（4）地方政府的雙重身份決定了其在制度創新中的優勢。地方政府作為國家機構的一部分，具有推動本地經濟社會發展和利益最大化的動機和權力；相對于微觀主體而言，具有更強的組織集體行為和制度創新能力。其弊端在于導致制度創新水平的區域差異，影響制度創新的整體性推進；有可能阻礙中央推行的制度創新進程。 （5）可以最大限度地保護個人和其他團體自發的創新行動。改革開放以來各領域創新實踐表明，一項創新往往要經過這樣的路徑，即 “個人以及由個人自愿組成的團體的自發安排→地方政府的默認或局部肯定→中央政府的局部肯定和全面肯定”。如果沒有地方政府對自發產生的制度創新的默認或保護，那么，許多新的制度安排將會剛一露頭就被取締，因為這些制度創新與傳統的思想觀念是格格不入的。 （6）地方政府創新具有靈活性、可控性的特點。這是因為地方政府接近基層，更加了解基層的情況，知道基層群眾需要什么樣的制度安排。當基層群眾的利益訴求發生變化時，地方政府能夠及時地掌握這些信息。出臺的制度安排不適應基層群眾的利益要求時，地方政府也能夠及時地對這些制度安排作出調整、修改、完善等等。這種靈活性的特點能夠降低地方政府制度創新的成本和風險。當中央政府發現地方政府的制度創新不符合現行法律或者違反了中央的有關規定和要求時，中央可以及時對其進行制止，或者責成地方對其進行修正；而另一方面，地方政府也能夠根據情況的變化，憑借足夠的政治資源對其加以控制。

對于基層的創新實踐，較高層面的黨政組織應歡迎和鼓勵。應該給那些地方和基層的制度創新者一個更寬松的制度空間和發展環境，使這些創新者有動力、有保障去實現自己的創新規劃和計劃。具體來說，一方面，要通過多元化的評價系統對制度創新者進行正向的激勵。比如，通過類似評優的辦法評比，使制度創新者有創新的沖動；通過公眾性媒體或者類似內參的渠道，評介這些創新性措施；引入中立性的評估機構對制度性創新作出公正的、獨立的、客觀的評價；鼓勵基層群眾對創新性做法進行民主測評，以投票的方法對其進行評價。總之，要通過多元化的評價體系，對基層的制度創新進行系統性、多角度、多方位的評價。另一方面，對一些有爭議的創新舉措，只要不違反政治原則、不違反改革開放以來黨的路線方針政策，就應該對其持以一種寬容和開放的態度，不要輕易“叫停”和“踩剎車”。

（作者為中共中央黨校政法教研部政治學理論教研室主任、教授 、博導）