編者的話：

近年來，隨著對外開放的不斷向前推進，邊疆在我國發展中的戰略地位越來越重要。然而，由于歷史和現實等原因，我國邊疆地區在經濟﹑社會等方面發展滯后。特殊的地理區位、復雜的國際環境，使得邊疆地區的安全﹑穩定和發展當前面臨諸多威脅和挑戰。在全面深化改革總目標下，不斷創新邊疆治理體制機制，提升邊疆治理能力，不僅關乎社會穩定和長治久安，關系全國改革發展穩定大局，而且對于加快推進國家治理體系和治理能力現代化意義重大。本期“前沿理論”，特別設置“提升邊疆治理能力的現實路徑”這一主題，并邀請知名專家展開深入討論。

以法治文化推進邊疆治理現代化
 國防大學馬克思主義教研部教授 顏曉峰
     解放軍烏魯木齊民族干部學院副教授 王 雙

邊疆治理始終是關系祖國統一、民族團結、國家安全的大事。新中國成立后，我們黨從各族人民的根本利益出發，堅定地維護國家主權和領土安全，維護邊疆穩定、促進民族團結，大力推進少數民族地區經濟社會發展，形成了安邊、富邊、興邊、強邊的中國特色治邊方略。改革開放以來，在總結歷史經驗、把握治邊特點、創新治邊思想的過程中，結合邊疆建設的新形勢，我們黨提出了一系列新觀點新論斷新思想，特別是提出了推進國家治理體系和治理能力現代化，從而明確了邊疆治理的方向和目標。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，要求弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化。培育法治文化、構建法治邊疆對于推進邊疆治理現代化，實現邊疆地區社會穩定和長治久安具有特殊意義。

1.法治文化：一種超越民族情感的公認尺度

推進國家治理體系和治理能力現代化，全面依法治國，是對傳統治邊思想的跨越，是邊疆治理的深刻變革。

建設法治邊疆是邊疆治理現代化的核心。法治既是社會文明進步的標志，也是邊疆地區實現現代化的必然要求、應有之義。習近平同志指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”中國傳統的治邊方略，是建立在農耕文化與游牧漁獵文化并存基礎之上的，既有其現實合理性，也有其歷史局限性。從和親睦邊，因俗而治到羈縻府州、改土歸流、置官設省，雖然期間采取了一系列治邊方法，維護了國家的統一及邊疆地區的和平與安寧，但仍然沒有從根本上解決邊疆地區長治久安的問題，更無法解決邊疆地區經濟社會的發展問題。法治邊疆，既是一種邊疆治理理念，也是一種邊疆治理目標，更是一種邊疆治理狀態。法治邊疆，在治邊思想上，實現了從傳統的人治、策治到法治的治理理念現代化；在治邊能力上，實現了從傳統的疆域統一、政治統一，再到法治統一的治理能力現代化；在治邊體系上，實現了從傳統的羈縻綏控、宗法自治到政令統一、邊內一體的治理體系現代化。

培育法治文化是建設法治邊疆的基礎。建設法治邊疆，首要的是在邊疆培育法治文化。可以非常肯定地說，沒有法治文化，就沒有法治社會。法治文化是抵制境內外三股勢力滲透破壞的有力武器。當前，法治思維、法治意識薄弱是邊疆建設面臨的突出問題之一，給三股勢力的滲透破壞提供了可乘之機。加強法治文化的培育，不僅是建設法治邊疆的內在要求，更是抵御三股勢力滲透破壞的強大武器。法治文化也是增進民族團結和促進宗教和諧的社會融合劑。在現實的民族關系中，情緒化的思維容易超越理智，對具體問題的是非辨別往往受到民族情感的影響，進而影響到民族團結；與之相類似，在處理有關宗教關系上，宗教情感也往往發揮了很大作用，事物的是非曲直以是否符合本宗教教義為標準，容易激化矛盾問題。因此，必須要有一種公認的尺度，能夠避免民族關系、宗族關系、宗教信仰、經濟利益等外在因素的干擾，公正、公平地調節各類關系，這個公認的尺度就是法治。2014年9月中央民族工作會議提出，要依法妥善處理涉及民族因素的問題，堅持在法律范圍內、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數民族群眾的民事和刑事問題歸結為民族問題，不能把發生在民族地區的一般矛盾糾紛簡單歸結為民族問題。

在法律范圍內、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，關鍵就是要通過培育法治文化，在全社會建立統一的是非判別標準、處事標準，使邊疆地區從紛亂復雜的各類關系中抽離并建立一套適合邊疆特點、又簡單可行的人際關系規則。一個社會的發展進步離不開社會普遍認同和遵守的法則，市場經濟是法治經濟，需要有契約精神、合同意識。在邊疆多民族聚居區發展市場經濟，最難的是如何按照市場經濟的要求，以現代法律關系調節經濟社會關系。這就需要大力培育各民族民眾超越民族情感、宗教情感的法治精神和法治意識。

2.培育邊疆法治文化需要克服的問題

法治文化是一種文化形態和社會生活方式，核心是法治理念和法治思維的確立。邊疆地區市場經濟不發達，缺乏適應法治文化成長的社會環境。同時，邊疆地區民俗宗法觀念根深蒂固，其法治文化的培育具有艱巨性。在民俗濃厚的社會中，“熟人社會”成為維系人際關系的主要環境；而在宗教氛圍深厚的社會中，宗教教義和宗教教法則仍在社會關系和人際關系中發揮著一定的調節作用，公民意識、法律至上的法治精神相對薄弱，尊法敬法的觀念尚不成熟。

邊疆地區缺乏現代市場經濟的契約精神和競爭觀念，需要逐步更新傳統生產生活方式和價值理念，使之與現代法治體系的要求相適應。經濟、文化和社會的發展，決定著一個地區的文明程度。邊疆地區經濟社會發展水平與內陸省區相比還有一定差距，特別是市場經濟還不發達。有
的重教法而輕國法，習慣于按傳統辦事，違法而不自知，當遇到家庭問題、鄰里糾紛、婚姻財產糾紛時，往往不是尋求法律保護，而是靠宗教教長或族長裁判。這些都給法治意識和法治觀念的培育造成了很大困難。在現代市場經濟尚未完全發育、傳統生產生活方式和價值理念根子很深
的邊疆地區，既要發揮出傳統鄉約民俗的道德約束力，又要增強法治文化的影響力，這是在邊疆地區培育法治文化必須面對和解決的難題。

邊疆少數民族地區社會經濟文化形態多元多層，國家法律法規的具體執行也需要在特殊范圍和條件下因應變通，使之與邊疆少數民族地區的實際和未來發展要求相適應。《中華人民共和國立法法》規定，“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定”，“自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定”。我國《民族區域自治法》規定，民族自治地方的人民代表大會除享有一般地方國家權力機關的權力外，“有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例”。《民族區域自治法》還規定，“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或停止執行”。這些法律規定都為邊疆少數民族地區的變通執行提供了依據。要依據現行法律針對邊疆少數民族地區的特殊實際和法治建設發展要求，制定自治條例和單行條例。

3.培育邊疆法治文化要找準“三個點”

培育法治文化，最為重要的是培育社會成員辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的行為習慣與社會氛圍。要使每個人都認識到法律是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，使社會成員都能切實感受到法治給個人、家庭、社會帶來的便捷和安全。

找準邊疆少數民族地區普法教育的切入點。普法教育在邊疆少數民族地區不僅要持續深入進行，還必須找準少數民族群眾易于接受、理解的切入點，必須找準與群眾日常生產生活密切聯系的契合點，只有這樣，普法教育才能不斷深入并得以持續有效推行。當前，邊疆少數民族地區法治文化建設，最重要的是強化公民意識。公民意識就是公民在對法律信仰、認同的基礎上，積極主動、自覺地遵守和服從法律規范。隨著人口流動頻次與規模的不斷加大，公民身份與公民個人的利益相關性也越來越緊密。要不斷強化這種利益的相關性，讓邊疆地區民眾直接體會到公民身份的實惠、便利和重要性，更好地確立起每個人的公民意識。

把握好民族習俗與現代法律規范的結合點。習俗具有一定的穩定性，但隨著時代的發展、社會的變遷也在不斷變化。有的習俗是與現代文明相適應，并會隨著時代發展逐漸演化成新的習俗，還有的習俗是不適應現代文明發展要求的。在邊疆多民族多宗教地區，有的民族習俗與宗教密切相關，一些地區民眾有重習俗而輕法律的傾向。因此，必須針對這些特點，把握好民族習俗與現代法律規范的結合點，通過引導邊疆少數民族群眾在追求現代文明的同時，弘揚符合現代法律規范的習俗，移風易俗，開啟社會新風尚。

探索將法治文化融注于宗教文化的突破點。在很多群眾信仰宗教的地方，群眾對于法并不陌生，但對法的理解通常是宗教意義上的教法，并對這些教法具有宗教自覺意義上的敬畏和堅守，因為“法律是由人制定的，而教法則是由神制定的”。因此，要將現代法治精神融注于宗教文
化中，使信教群眾把遵守國家法律作為遵守宗教教法的第一義務，增強遵守法律的自覺性。同時，還要針對三股勢力的反動宣傳深入細致地落實有關“去極端化”的法規和規章，用生動的群眾語言和藝術形式宣傳法律。

法治精神的弘揚、法治文化的建設，是一項艱苦的、長期的工作。要按照黨的十八屆四中全會精神要求，把這項工作作為建設法治邊疆的基礎性工作，鍥而不舍抓、堅持不懈抓、一以貫之抓，在邊疆地區營造弘揚法治精神、繁榮法治文化的新局面。

（本文系國家社會科學基金特別委托項目“中國治理道路研究”階段性成果，項目批準號：14@ZH010）