財政“既有模式”難以為繼

1978年中國開啟的漸進式市場化改革進程，在財政層面，針對統收統支、高度集中的財政管理體制，以“減稅、放權、讓利”為主線調整政府與企業分配關系，這一政策一直延續到1993年，期間財政收入占GDP比重持續下降，在“谷底”時這一比重已不足10%；1994年，以提高“兩個比重”為主線的稅制和分稅制改革，使財政收入占GDP比重開始了“V”型反轉。此后，在GDP高速增長的同時，財政收入又連年大幅超GDP增長，政府收入寬裕、支出寬松、管理松弛的“好日子”一直持續了20年，筆者把這一階段界定為財政“既有模式”。然而，時至今日，財政“既有模式”已難以為繼、不可持續。

粗放式經濟增長方式難以為繼。過去的20年，中國GDP增長速度接近甚至超過兩位數，國家財政經濟能力也迅速增強。1994年全國GDP只有46759億元，全國財政總支出只有5792億元；2014年全國GDP達636463億元，僅一般公共預算收入就高達15.43萬億元，應該肯定中國經濟社會發展取得了巨大成就。但也要清醒地認識到，高投資、高資源能源消耗、高環境污染、低勞動力成本、低土地成本、低居民消費所付出的巨大代價，甚至需要幾代人償還，粗放式經濟增長面臨的資源環境承載能力已達到極限。

稅收收入連年大幅超GDP增長難以為繼。1994年中國的稅制改革，建立了以商品服務稅為主的稅制結構，其中增值稅、消費稅、營業稅等間接稅占稅收收入的70%左右，而且由企業繳納；所得稅、財產稅等直接稅占比極低。間接稅屬于價內稅，稅款包含在商品服務價格之中，不管成本高低、消耗大小、盈利能力強弱，只要有GDP，就有商品服務稅，由此導致稅收以每年20%左右的速度增長，有的地方甚至超過30%，這在中外財政史上都是極其罕見的。但隨著經濟增長放緩、經濟結構調整、稅制改革深化，如此超高速稅收收入增長恐將成為過去。

土地財政、政府債務、政府收費等非稅收入大幅增長難以為繼。即使稅收收入如此超高速增長，也難以滿足政府開支需要。于是，土地財政愈演愈烈，隱性和顯性的地方政府債務幾近失控，行政審批事項越來越繁雜，公共壟斷范圍越來越大，政府性基金與收費項目越來越多。“欲盛費則廣，費廣則賦重，賦重則民怨，民怨則國危”，竭澤而漁、殺雞取卵的方式不僅不可持續，而且對治國安邦來說，是極其危險的。而由此積累的財政風險更是需要若干年才能得以消化。　

財政政策對粗放式經濟增長所起的“火上澆油”助推作用難以為繼。財政經濟“既有模式”的機制是“經濟高速增長—財政收入大幅超經濟增長—財政支出超財政收入增長”，其財政缺口，中央政府通過發行國債彌補，地方政府則通過顯性或者隱性負債、土地財政等多種渠道彌補。政府不僅當年收入當年花光，還寅吃卯糧，負債運行，如此年復一年，水漲船高，使得政府與企業和居民收入之間的關系、中央財政與地方財政之間的關系以及各級政府自身的財政收支關系，都越繃越緊，對過熱的粗放式經濟增長則起了“火上澆油”的助推作用。

政府財政治理隨意性難以為繼。政府財政治理隨意性大，預算透明度低，政府預算不完整。從政府預算到部門預算再到單位預算，普遍存在著預算編制粗糙、預算審批流于形式、預算執行過程中的隨意追加追減頻繁、自由裁量權寬泛等問題。行政色彩濃重、法治化和民主化程度不足等缺陷，與全面依法治國的理念及制度安排相距甚遠，影響國家治理能力的提升，亟待加快改進。