長期以來，在西方語境中，治理一詞被看成是一個通用的描述性術語。按照《牛津英語辭典》的解釋，治理是指統治的行動和方式，即指導（directing）、引導（guiding）或者規制（regulating）個人、組織、國家或國際聯盟的行動和方式。這些指導、引導或者規制的行動和方式，既可以是公共的，也可以是私人的，亦可兩者兼而有之。進入互聯網時代后，治理，尤其是政府治理再次引起各方廣泛關注，不僅僅因為互聯網是政府治理的現實場景之“鏡像”，而且其還是完善政府治理體系、提高政府治理能力的重要工具和載體。
互聯網時代政府治理的特征
互聯網時代，政府治理的特征事實正在發生深刻變革。這主要表現在三個方面：
第一，政府治理對象的雙重性。個人既是公民也可能是網民，組織既是實體的也可能是虛擬的，社會形態隨之分化為現實社會和網絡社會。當政府治理遇上互聯網，傳統治理格局被“顛覆”或被重構后，就形成了現實世界的治理和網絡空間的治理。在互聯網時代背景下，政府治理的手段、方式和機制日臻豐富，個人、組織和社會密切關聯并且交相協同，一個全新的國家治理體系正逐步形成。
第二，政府治理的精細化和精準化。互聯網技術是通用目的技術（General Purpose Technology），人們在利用互聯網進行工作學習、休閑娛樂以及參與國家和社會事務的過程中，會生成關于消費、信用、住房、旅游、醫療、教育等方面的大量數據。據不完全統計，互聯網上的數據量每兩年翻一番，且目前世界上90%的數據都是最近幾年才產生的。利用大數據技術，對這些數據進行深度挖掘和關聯處理，能夠準確識別個人、組織、社群的行為特性和活動規律。政府作為“權威的一般性履行”的主體，可以制定并實施“量身定制”的公共政策，從而實現政府治理的精細化和精準化。
第三，政府治理的多中心性和參與性。互聯網是超越時空束縛的平臺，以鏈接性和多中心為結構特征，并且正在潛移默化地改變著人類社會的組織架構。伴隨著互聯網的加速普及，很多人通過互聯網行使知情權、參與權、表達權和監督權，個人、組織（包括公共部門和私人部門）和社會均可憑借用戶黏性產生“權威的一般性履行”的效果。不同組織的在線呈現打開了公眾的參與之門，越來越多的政府部門意識到需要運用視頻訪談、社區論壇、微博、微信等新的網絡渠道與民眾直接溝通，廣泛聽取各方面的意見建議。
互聯網時代政府治理面臨的新挑戰
已有的實踐表明，互聯網在改進政府治理效能和效率的同時，也重構了個人、組織、社會與國家之間的關系，顛覆了傳統的治理模式和方式，給政府治理帶來了無法回避的挑戰。這些挑戰包括：
時效性。互聯網擴大了政府治理的邊界，要求政府對公眾需求作出即時或瞬時回應。互聯網不受時間和空間的束縛，按照7×24×365（7個工作日、24小時、一年365天）的時間維度運行，人們在任何時間、任何地點都可以表達訴求和期待，甚至可以發泄不滿和抗議。他們隨時隨地將自己的所見所聞發布于網絡。那些可能讓公眾感同身受的信息，依托互聯網傳播的放大效應引發強烈的社會共鳴，從而要求政府部門及時作出回應。如果政府部門仍然墨守繁文縟節、久拖不決等陳規，或者抱有“事不關己、多一事不如少一事”的心態，最終就有可能導致事態的演變超出各方當事人的預期。
復雜性。互聯網的普及喚醒了人們的權利意識，相應地增加了政府治理的難度。通過強化公眾、組織、政府之間的緊密互動，特別是縮短公眾與政府之間的“距離”，互聯網的發展，賦予了政府前所未有的職責。比如在個人信息泄露及其所對應的個人隱私保護方面，根據中國消費者協會2015年3月發布的《2014年度消費者個人信息網絡安全報告》，約三分之二的受訪消費者在過去一年里曾遭遇過個人信息被泄露或被竊取，其中“個人基本信息”被泄露或被竊取得最多。除此之外，個人網絡行為信息、個人設備信息、賬戶信息、社會關系信息等也遭到了不同程度的泄露或竊取。被泄露或竊取信息的受訪消費者中，80%的人受到電話、短信、郵件等騷擾，其中還有33.14%的人蒙受了不同程度的經濟損失或人身傷害。對此，受訪消費者普遍認為政府部門應該承擔相關責任。
此外，那些惡意抹黑、中傷個人或組織的網絡謠言等也是網絡時代政府治理的新難題，這些網絡謠言往往無中生有、捕風捉影，惡意歪曲或夸大事實，以達到聳人聽聞的效果，對當事人的名譽和其他合法權益造成較大傷害。
信息不對稱性。互聯網的普及，在緩解了政府治理所面臨的信息約束的同時，也加劇了信息不對稱問題。一方面，互聯網上匯聚了來自社會方方面面的數據，極大地緩解了政府制定公共政策中的信息短缺問題；另一方面，海量數據又催生了信息冗余，但實際上，信息冗余并不意味著能夠消除信息不對稱，相反，信息越充裕，信息處理成本就越高，信息不對稱性問題往往也就越凸顯。在這種情況下，政府需要配置更多的資源去篩選和處理各類數據，以甄別公共政策制定過程中的條件變量和約束變量。
隨機因素干擾。政府治理面臨的隨機因素不斷增加，放大了治理機制缺失的弊端，進而嚴重影響了公共政策和政府的權威性。互聯網所構建的開放環境一般是在“匿名”狀態下運行的，其本身無法排除魚龍混雜、泥沙俱下的不良和不實信息，這使得政府治理面臨著很多隨機因素。如果不能及時澄清并清除這些隨機因素，很可能會釀成事端。就互聯網經濟秩序的治理而言，互聯網一直是商業欺詐和市場惡性競爭的隱匿空間。雖然工商業組織利用互聯網可以迅速建立起在網絡空間的聲譽和品牌效應，但是，也有一些不法分子利用互聯網混淆視聽，打著“電子商務”“網絡團購”“網絡廣告”“網絡直銷”“網絡營銷”等旗號，肆意破壞正當的市場競爭秩序，甚至不惜以侵害他人著作權、專利和商標權等手段，竊取商業利益。此外，利用大眾的盲從、輕信心理而巧立名目的商業欺詐和金融套利等行為，在網絡上也比比皆是。
身份認同危機。在國際社會，擁有信息能力和不具備信息能力被形象地稱為“有們”（haves）和“沒有們”（have-nots），其背后所反映的數字鴻溝問題，會引發相關群體的身份認同危機。近年來，中國的數字鴻溝一直呈擴大趨勢，這在城鄉、地區、職業、性別、年齡、社群等不同方面均有一定程度的表現。比如，根據中國互聯網絡信息中心的報告，截至2014年12月，中國農村網民數量為1.78億人，僅占總網民數量的27.5%，雖然其在絕對數量上比2013年底增加了188萬人，但是這一數據還不足同期城市新增網民數量的十分之一。并且2014年中國城鎮地區的互聯網普及率高出農村地區45個百分點。與此同時，城鎮地區的民眾普遍熱衷于移動互聯網、微信商業圈、社交網絡以及出行服務等web2.0應用，而農村網民則仍然停留在網絡新聞、網絡游戲、娛樂等傳統應用上。
中國城鄉間、地區間等的數字鴻溝，正逐步表現為寬帶鴻溝、應用鴻溝、技能鴻溝以及知識鴻溝，以至其所可能引發的身份認同危機，會嚴重影響治理的公平性和包容性，從而使經濟社會發展產生不可逆轉的“馬太效應”，影響政府治理的效果。
互聯網時代政府治理的新思維
互聯網時代，政府治理的特征事實和所面臨的新挑戰，不僅昭示了以科層制和官僚制為特征的傳統政府管理模式的失靈，而且提出了“誰在治理、如何治理、治理的合法性”等系列“逼近問題”。為此，互聯網時代的政府治理迫切需要創新思維。
首先，必須認識到互聯網是一個廣泛的利益相關者平等參與的平臺。根據中國互聯網絡信息中心發布的報告，截至2014年底，中國網民規模已達6.49億人，手機網民達到5.57億人。互聯網就如同一個政策對話場和治理論壇，人們可以直接表達自己的訴求和不滿。而且更為重要的是，互聯網為政府提供了聽取社情民意的直接渠道。中國政府網開設的“我向總理說句話”的常設窗口，從2014年3月到2015年2月27日共收到超過12萬條網民留言，其中很多建議成為政府制定公共政策依據和民意基礎。
其次，必須認識到互聯網是一個多中心的、具有自組織功能的社會化網絡。多中心特性就意味著無論是言論還是權威都帶有“去中心”“碎片化”和“去行政化”的色彩，公信力必須建立在整個社會話語和共識的基礎上，因而政府治理必須與多中心密切互動。同時，行為當事人的話語往往更加能夠引發社會共鳴和共振，因此，互聯網時代的政府治理，有了自主治理、協商治理和闡釋治理等多元趨向。
最后，必須認識到互聯網所及之處就是治理所及之處。隨著移動互聯網、云計算等新興信息通信技術的創新應用，網絡幾乎覆蓋了物理世界的各個角落，基于大數據的分析，基本上描繪了經濟社會運行的一幅全息圖。如阿里巴巴推出了國內首個面向社會開放的大數據產品——阿里經濟云圖，其數據覆蓋全國34個省級行政區、300多個地級市、2000多個縣級行政單位，并基于這些數據研制了網購商品價格指數、電子商務發展指數、消費者信心指數、小企業活躍度指數等數據產品。又如在疾病預測與防治方面，百度利用互聯網用戶的搜索數據，并結合氣溫變化、環境指數、人口流動等因素建立預測模型，實時提供流感、肝炎、肺結核和性病四種疾病的活躍度、流行指數以及各種疾病相關的城市和醫院排行榜。由此可見，工商業機構等非政府組織已實質上參與到政府治理中。
互聯網的出現，促進了公眾對公共產品和服務的期望值的提升，不斷對政府治理提出了新的要求。在全球范圍內，面向互聯網時代的政府治理轉型正在逐步展開。同時，互聯網的普及，又是實現政府治理轉型的前提條件。人們往往認為，互聯網所帶來的未知因素遠遠多于已知因素，而實際上，互聯網真正帶來的是探索未知因素的無窮可能性。我們既不能將現實社會的治理困境和尷尬歸咎于互聯網，也不能對互聯網所“賦予”的效率抱以幻想，畢竟互聯網治理是政府治理的重要組成部分，互聯網本身也是政府治理的重要對象。與工業時代的傳統政府治理習慣以部門為中心來解決問題、各部門獨立辦事的行政模式不同，構建互聯網時代的政府治理模式，必須以公民為中心、以績效為導向、以問責為基準，否則，就有可能導致付出的治理成本高昂但收效甚微。
當前，中國經濟進入新常態，面臨的問題日益復雜，尤其是在貫徹落實中央提出的“四個全面”戰略布局中，迫切需要政府治理能夠順應互聯網時代的發展特征，加快走向以整體政府、協同治理和一體化服務為特征的政府治理新階段。需要強調的是，政府是治理規則的重要制定者，而治理規則必須隨著經濟、社會和技術變遷以及博弈參與者格局的變化而改變，是故互聯網時代的政府治理創新永無止境。
（本文作者為北京師范大學政府管理學院教授、博導）