城鄉社區協商民主發展的要求

推進城鄉社區協商民主的發展，首先需要在發展觀念上實現突破。協商民主是一種民主形式，其核心內涵是事關群眾切身利益的或重大公共決策，都須經由廣泛參與、平等討論、形成共識、合法決策的方式來實現。離開民主談協商，在理論和實踐上都會導致對協商的工具性利用，繼續圍繞“咨詢”“垂詢”“通報”打圈圈，無法真正實現民主的價值。協商民主是一種要求極高的民主形式，價值意蘊豐富、理論邏輯嚴密、制度程序嚴格。在實踐中，能否通過不同制度平臺實現全體一致的共識，充滿著不確定性。協商民主作為民主形式的一種，除了能夠解決政策問題，還具有促進利益表達、推動民眾參與、培養公民意識的政治價值和意義。重視協商民主對于解決基層問題和矛盾具有重要意義，但是，協商失敗也是可以接受的選擇。協商民主是一種具有理論規范和實踐基礎的民主形式，協商民主的實踐還有很大發展的空間。推動協商民主，還需大膽創新，認真總結，在探索城鄉社區協商的恰當形式時，要弘揚實事求是、求真務實精神，“既當改革的促進派，又當改革的實干家”。

在發展路徑上，推進城鄉社區協商民主的發展，要實現存量改革與增量改革的有機結合。增量改革著眼于民主的結果，強調社會政治利益總量的增加；存量改革雖然也強調過程和結果，但更強調制度與結構，以及制度與結構的實踐性。在我國城鄉治理實踐中，從國家的憲法法律規范到基層的規章制度，以及村規民約等，形成了較為全面和系統的存量體制與資源。協商民主的推進，并非必須在存量體制之外“另起爐灶”，而是可以在既有制度框架內，將協商民主嵌入其中，以此推動既有制度的有效運作。而基層治理中不斷以改革創新名義生發出來的機構“疊床架屋”，或者仿照國家機構，在基層復制立法、行政、司法等分工制衡機構，或者拋開法定的組織機構，重新建構一套實施機構。日益細密、精致的制度設計和構造，使既有的存量體制作用弱化，也由于過于著力于規范化設計，而忽略了制度的實踐與效率。城鄉社區的協商民主，應當著重運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，激活既有資源，不斷增加社會政治利益總量。

在發展保障方面，推進城鄉社區協商民主，要注重程序設計和技術規范，以此支撐制度規范，重塑制度權威。城鄉社區的協商民主實踐，涉及一系列過程和環節，例如選擇什么樣的討論議題、選擇哪些人參與協商、誰做主持人和如何主持等等。每一環節都需要精心的程序設計和技術支撐。每一條改革舉措都要內涵清楚、指向明確，能夠解決實際問題，便于基層理解和落實。明確的操作規則可以提高協商民主的有效性。否則，會產生民眾缺乏參與熱情、協商過程無序、協商結果缺乏認同等后果。改進和完善城鄉社區的協商民主，必須以程序和技術來保障制度實踐，使協商民主運轉起來。“基礎不牢，地動山搖。”制度缺乏認同、支持，就會逐步喪失存在的合理性、合法性和持續性。只有通過實踐將制度與民眾連接起來，制度的價值和作用才能夠顯現出來。

在發展結果方面，推進城鄉社區協商民主，要讓人民群眾有更多的獲得感。實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益是我們一切工作的出發點和落腳點。城鄉社區協商民主的出發點和落腳點都是為了人民群眾的利益，讓人民群眾在社會生活中有更多的獲得感。城鄉社區協商，要讓人民群眾有深入的參與感，基層的工作和重大決策必須識民情、接地氣，以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦；城鄉社區協商，要讓人民群眾有權益的維護感，基層治理過程中刁難群眾、為難群眾、侵害群眾利益的現象，多源于未能尊重人民的主體地位，對“當官做老爺”的觀念習以為常。城鄉社區協商“要堅持眼睛向下，腳步向下，尊重基層群眾實踐，解決群眾生產生活中面臨的突出問題”。讓侵害群眾利益的行為主體得到懲戒、讓人民享有改革成果。城鄉社區協商，要讓人民群眾有政策的決定感。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商。積極推進權力運行公開化、規范化，讓人民群眾有提議權、決定權和監督權，讓權力在陽光下運行。

城鄉社區協商民主是我國基層治理、群眾自治實踐的重要組成部分。基層的協商民主，首先是民主的，其實踐過程、制度設計、程序規范和目的取向必然是遵循民主規則的，人民群眾的權利必然是得到保障的，基層黨組織、基層政權組織和基層自治組織的邊界是清晰的?；鶎訁f商民主同時也是一種遵循法治的協商，憲法和法律是所有協商主體和全部協商行為的最終權威依據。此外，基層自治組織的制度規范，以及歷史傳統形成的鄉規民約也是有效的約束性規則。城鄉社區的協商民主，是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度系統及其實踐過程。積極推進城鄉社區協商民主，一方面要正視我國社會治理發展變化的新形勢、新問題與新挑戰，另一方面要積極主動開拓創新，善于及時總結提升基層治理改革經驗，并推動其在廣度和深度上的持續性發展。只有這樣，才能真正維護人民群眾的利益，實現基層民主的發展和完善，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實的基礎。

（本文作者為中共中央編譯局世界發展戰略研究部副主任、研究員）