地方投融資平臺（為便于表述，以下正文中多處簡稱“平臺公司”）最初定位是以融資為主，在城市基礎設施建設大發展時期發揮了重要作用。但由于缺乏對平臺公司的有效監管以及平臺公司自身的制度缺陷，一些地方背上了過多的債務包袱，一些平臺公司也難以持續。針對地方投融資平臺的改革問題，國務院在2014年9月、12月以及2015年5月連續下發三個文件，反映了地方投融資平臺改革的重要性和復雜性。根據文件規定，地方投融資平臺要剝離政府融資職能，不得新增政府債務，這就意味著平臺公司要么退出市場，要么加快轉型。

從課題組最近對平臺公司的調研看，由于我國不同城市處于不同的經濟階段，平臺公司的發展水平也存在較大差異。一些經濟發達地區城市的大建設時期已經結束，有的平臺公司已由單純的融資平臺轉變為城市服務運營商；有的轉變為市場化投資公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業務；有的兼負城市投資建設、城市運營服務、投資功能于一體等等。從實際情況看，這些發展較好、轉型較早的平臺公司還有很好的發展前景，還能在城市建設與服務中發揮重要作用，政府應根據平臺的實際情況實施差別化政策，支持一些有條件的平臺公司轉型，讓其充分發揮自身優勢，成為支持城市發展的新載體。

地方投融資平臺的轉型方向和功能再定位

地方投融資平臺成為地方國有資本投資運營公司，關鍵在于業務模式的轉型。平臺公司一方面可將土地開發、基礎設施建設等傳統業務定位為發展的基礎，另一方面要堅持市場化運作，通過國有資源開發與資本運作的結合將國有資產升值并轉化為國有資本，還可發揮地方國資杠桿作用，以有限的政府資源投資新興領域，促進地方經濟轉型。

地方投融資平臺必須在落實相關文件基礎上向普通企業轉型，在去政府融資功能的同時，對其可以承擔的其他功能進行重新定位。如西部等經濟相對不發達地區，平臺可結合城市發展階段的實際需求，承擔基礎設施建設的重任，但要堅持市場化原則，不應再成為政府的“二財政”或預算軟約束的行政化投資工具。而經濟相對發達地區，平臺可立足傳統土地開發業務，根據實際情況進行功能延伸。具體的功能定位，需要視城市發展的市場需求以及平臺的實際能力而定。

以普通企業身份參與民生建設項目

保障和改善民生是地方政府的基本社會職能。與民生相關的建設項目主要包括保障房建設、公路建設、環境整治、基礎設施改造等。民生項目具有責任重，建設、管理和維護的投入大，但收益卻較低的特點，有些項目甚至根本就沒有收益。因此，社會資本主導民生項目的積極性往往不高。地方投融資平臺是地方國有企業，需要承擔國資應當擔負的社會責任，并擁有基礎設施建設和管理的經驗，今后可以繼續發揮優勢，承擔實施民生建設項目的載體功能。

平臺公司可以以普通企業的身份參與民生項目的建設，并對建成后的項目進行專業化管理和維護。平臺公司要與政府明確職責分工，政府負責民生項目的統一規劃，企業負責項目的具體實施，除了要嚴格履行合同規定的標準和要求外，也要在合同中明確項目建設以及后期管理維護的政府資源配置方案。項目建成后的相關資產充實企業的國有固定資產。平臺公司對項目資金應采用財政撥款、企業融資、社會資本參與相結合的方式籌集。關于管理和維護費用，由財政撥款和項目收益共同支付。

多途徑開發地方公共資源

公共資源涉及國家自然資源開發，城市管網建設和供應，垃圾和污水處理，機場、港口等公共交通設施的建設和管理等領域。依托公共資源為人民群眾提供公共服務是政府的職責，但政府不宜直接經營，相應的開發工作更多需要由企業實體來承擔。公共資源具有公益性，有些也具有可經營性，因此不同所有制企業都有開發公共資源的積極性。但這類項目直接關乎政府的公共服務，與百姓的生活密切相關，因此政府對企業實體的選擇非常嚴格。地方投融資平臺擁有運營政府大型公益項目的獨特優勢，因此可以承擔開發公共資源的重任。

平臺公司參與公共資源開發項目可分三種途徑：直接主導公益性較強的公共資源項目的開發和管理；積極投標可經營性公共資源項目；采取合作開發模式，與專業領域國企和社會資本共同運營公共資源項目。公益性較強項目包括社區建設等；可經營性公共資源開發項目涵蓋天然氣、水、電管網建設和供應，清潔能源開發，污水、垃圾處理等市政項目，軌道交通項目，機場、港口項目等。平臺公司既是公共資源開發項目的建設主體，也是今后的運營主體，所設計的方案必須包括建成后的管理和運營，可經營性項目還要包括項目的盈利模式。