［作者簡介］俞祖成（1982-），福建永定人，政策科學博士，日本同志社大學綜合政策科學研究科助教，研究方向：日本公共服務改革、社會治理與NPO政策。
毋庸諱言，政府購買服務作為中國的一項新生事物，相關制度建設仍較薄弱。為此，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》專門指出：我們在及時總結改革實踐經驗的同時，必須積極借鑒國外有益成果。其實，在該指導意見頒布之前，我國學界就已對世界主要國家政府向社會力量購買服務制度展開研究。然而，已有研究集中傾向關注歐美國家，忽視了曾在國家與社會關系上與中國存在相似性的鄰國日本。鑒于此，本文聚焦于日本政府購買服務制度，著重分析其制度背景與制度建構內容并提出對我國的若干啟示，以供相關研究和實務參考。
一、制度背景：地方自治制度下的公私合作伙伴關系之構建
日本是實行地方自治制度的單一制國家，其政府機構分為中央、都道府縣和市町村三級，其中后兩級政府在法律上被稱為“普通地方公共團體”（通稱“地方自治體”），依法擁有自治立法權、自治行政權與自治財政權并負責實施團體自治和居民自治。所謂團體自治，是指一定區域內的公共團體以法人身份從中央政府中獨立出來，在不受中央政府干涉的前提下自主管理該地區事務。而居民自治是指居民基于自主意愿，通過直接參與等方式參與地區治理［1］。然而在很長時期內，日本地方自治體一直未能擁有真正意義上的自治權限，其原因在于日本中央政府通過“機關委任事務制度”，要求地方自治體首長以“國家機關”身份接受中央政府的委任以協助處理相關事務，從而得以有力介入并控制地方行政，由此導致地方自治名不副其實。為革除這個制度弊端，日本于2000年出臺“地方分權一攬子法案”，從而在法律上實現中央政府與地方自治體的平等關系，并將“機關委任事務”變更為“法定受托事務”。據此，日本地方自治體除了負責實施與市民生活緊密相關、能夠自我決策的“自治事務”，還能夠以平等身份與中央政府簽訂法律契約，同時負責實施“法定受托事務”。
與此同時，日本《地方自治法》明確規定地方自治體必須“以謀求居民福祉之增進為根本，在地區范圍內自主全面地實施行政事務”，同時必須確保“民主且高效地實施行政事務”。根據該法律宗旨，同法進而對地方自治體的事務處理原則作出規定，其中最為重要的原則是“地方公共團體在處理行政事務的過程中必須努力增進居民福祉，同時必須以最少的經費獲得最大的效果”。而在現實境況中，由于老齡少子化的不斷推進，地域和家庭的功能逐漸萎縮，諸如保育和護理等公共服務的需求隨之高漲。另外，由于犯罪事件日益增加以及自然災害頻發等原因，諸如構建安心且安全的生活環境的公共服務需求亦日趨高漲。更為緊迫的是，由于經濟萎靡所導致的稅收銳減以及巨額公共債務的償還壓力，日本各級政府普遍陷入財政危機。
總而言之，在法律規制、財政危機以及公共服務需求不斷高漲等因素的影響下，日本地方自治體在向居民提供公共服務的過程中必須（不得不）時刻努力遵守“以最少的經費獲得最大的效果”原則。為此，近年來日本各級政府大力構建“公私合作伙伴關系”（Public–Private Partnership，簡稱PPP），以此積極主動地將各種社會力量納入公共服務供給體系。概括而言，如圖1所示，日本PPP的構建路徑主要包括“民間技術引入路徑”、“民間開放路徑”以及“協動路徑”。其中，民間開放路徑類似于我國的政府購買服務，是指政府部門在保留監管權限等行政責任的前提下，按照一定的方式和程序將那些不涉及權力行使等行政事務和公共服務委托給社會力量實施，從而提升財政效率并實現政策目的。
二、制度建構：政府購買服務制度的分化與細化
2015年8月，日本總務省向地方自治體發出《關于推進地方行政服務改革之注意事項》，對新一輪的公共服務改革作出指示［2］。根據該文件，日本政府購買服務制度可概括為4類。
1.民間委托制度
早在歐美國家新公共管理運動興起之前的1960年代，日本已著手將下水道、醫院以及交通等公共服務進行民間委托［3］。在1990年代之前，民間委托（Private Sector Consignment）作為日本政府購買服務的唯一制度安排，實施了“具有特定法律依據的民間委托業務”和“不具有特定法律依據的民間委托業務”。其中，前者是指原地方自治法規定的公共設施管理委托業務以及其他法律規定的民間委托業務。后者是指那些暫未被納入法律調整范圍、采取民事合同進行部分外包的行政業務。
關于民間委托的承接主體，早在20世紀90年代之前就已包括股份制公司、社團/財團法人、社會福祉法人、志愿者團體以及自治會/町內會等在內的各種社會力量［3］。另外，根據日本總務省公布的最新資料，目前地方自治體所實施的民間委托業務主要為定型化的公共服務（政府履職輔助性服務和技術要求較低的基本公共服務），具體包括以下12類：政府辦公設施的清掃、夜間保安、引導和接待、電話轉接、公務車輛駕駛；糞便回收（都道府縣除外）；普通垃圾回收（都道府縣除外）；公立學校的配餐和事務員事務；水表記錄；道路的管理、維修和清掃等；家庭上門服務員派遣（都道府縣除外）；居家送餐服務（都道府縣除外）；政府信息處理和內部信息系統管理；政府官網制作和管理；調查和統計；辦公室相關事務。截至2014年10月1日，都道府縣、政令指定都市和市區町村所實施的民間委托平均比率分別達到88.5%、90.6%、79.1%［4］。
