原因三：農村貧困人口分布日益分散，農村居民收入差異擴大

近年來，在我國城鄉二元戶籍制度逐步被打破，人口流動頻繁的大形勢下，農村貧困人口的分布也呈現出分散趨勢，并且由于居民內部收入差距不斷拉大，以前大量存在的貧困縣、貧困村，如今已經很少見，取而代之的是農村貧困人口零星地分布在邊遠地區。如表5所示，2012年全國農村貧困發生率倒數前6名的省份的貧困發生率較2008年均有明顯的上升。

由表5可以看出，全國農村貧困發生率的方差呈逐年上升趨勢，即我國農村貧困人口分布的離散情況越來越嚴重，這使得不論是財政的扶貧資金，還是國家出臺的扶貧項目，由于規模效益遞減而使得其效果不再像以前那樣明顯。這就給扶貧工作帶來了不利的影響。近年來，農村低保人口數量穩中有升也從側面反映出該問題。以前通過劃定“貧困縣”來大面積根除貧困的策略已不適應新形勢下農村貧困問題的解決，如何準確鎖定“貧困村”以及確定一家一戶的貧困幫扶對象是我們亟待解決的問題。

早期中國農村減貧實踐強調經濟增長的作用，認為經濟增長的“涓滴式效應”會自動改善農村貧困人口生活狀況。一些實證研究得出結論認為，中國1990-1999年絕大多數年份的經濟增長具有較強的親貧困效應，經濟增長是中國農村減貧的關鍵因素。①然而，近年來隨著對中國農村貧困研究的深入，學者們發現在經濟增長的同時，中國農村貧困問題并沒有得到緩解，以收入差距不斷擴大為主的影響因素嚴重阻礙了經濟增長的“涓滴”通道，嚴重的收入不平等問題甚至會使經濟增長呈現出惡貧困特性。在這個背景下，學者們開始將經濟增長、收入不平等以及農村減貧結合起來研究。阿瑪蒂亞森曾指出，改革開放前中國經濟增長在消除貧困方面的效果要比現在更為明顯。20世紀80年代伴隨著經濟增長重心轉移而來的城鄉收入差距擴大使得經濟增長對貧困（特別是農村貧困）產生了負面效應。此外，一些實證研究發現不平等已經成為經濟增長和減貧工作共同的關注點，不平等程度較大的省份在未來的減貧工作中將面臨雙重困難，即這些省份的增長率將較低，并且增長對減貧的影響會更小。

也有研究者認為，自20世紀八十年代末開始，中國農村收入增長的減貧效應日益被不平等效應所阻礙。雖然21世紀初農村不平等狀況有所改善，但這種狀況已經使得農村減貧變得越來越困難。研究表明，2009-2012年，農村貧困群體內部基尼系數的擴大是農村貧困發生率上升的另一因素，2009-2012年，農村最低10%收入組的收入份額從2.16%下降到2.02%，同期最低5%收入組的收入份額從0.81%下降到0.76%?？梢?，雖然經濟增長使農村低收入或貧困群體的平均收入水平提高了，但是由于收入分配差異導致低收入或貧困群體的收入份額下降了。該結果表明經濟增長雖然具有緩解貧困的“涓滴效應”，但也有可能通過庫茲涅茲過程影響收入差距，進而對根除貧困造成不利影響。

相關建議

通過分析，筆者歸納了我國農村貧困發生率居高不下的三點主要原因，但這些因素需要區別對待。有些方面需要加以改進，如預防農村老齡化的沖擊、加大對邊遠地區的財政支持力度、改善農村居民的收入差距等；但有些方面還需要繼續堅持，即使會對貧困發生率這個指標的降低產生不利影響，如低保標準的提高、鼓勵農村剩余勞動力的轉移等。我們認為今后農村低保應高度關注以下五方面的工作。

加快推進新型城鎮化建設

在城鎮化的大背景下，城鄉二元的戶籍制度逐步被打破，農村青壯年大量流入城市，這雖然有利于城鎮化步伐的加快，但由于農村低保人口并沒有隨著農村總人口的減少而顯著減少，給農村貧困發生率的降低帶來了不利的影響。城鎮化是縮小我國城鄉差距的必由之路，黨的十八屆三中全會《決定》中也明確提出要“健全城鄉發展一體化體制機制”、“走中國特色新型城鎮化道路”、“促進城鎮化和新農村建設協調推進”等。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，不同于以往的土地城鎮化、房地產城鎮化，它會大力發展縣域經濟和農村經濟，實現城鄉統籌發展，使農民真正成為市民而非農民工。這將從根本上減少農村貧困人口，進而降低貧困發生率。

不斷提高農村低保標準

低保標準的不斷提高雖然會使更多的農村人口處于低保線之下，進而不利于農村貧困發生率的降低，但不能因此而減慢低保標準的增長速度。從總體上看，我國農村的低保標準還比較低，保障范圍還比較小?，F行的低保標準還僅僅是生存保障標準而非發展保障標準，這一標準的制定一般只是由縣級（或以上）地方政府按照維持當地農民基本生活所必須的吃飯、穿衣、用水、用電等費用所確定，這僅僅能維持生存，并不包含教育、專業技能培訓、醫療救助等改善人力資本、提高自身發展能力所必須的“發展保障”。

當前我國財政支出的重點正逐步從經濟建設轉向社會民生，這也要求不斷提高我國的低保標準，充分體現以民為本的執政理念。另外，我國各省的農村低保標準差距懸殊，東部地區遠高于中、西部地區。因此，中、西部地區農村低保標準還有很大的提升空間。同時，我們還應注意到現階段低保制度對居民收入差距的調節作用超過個人所得稅的效果。因此，加大對農村地區的低保投入也將有利于改善我國農村內部以及城鄉之間的收入差距。

加大中央財政對西部邊遠山區的轉移支付力度和精準度

近年來，農村貧困人口分布越來越分散于邊遠地區，這些地方自然環境惡劣、交通閉塞、貧困人口多。由于我國現行低保資金籌資方案采取以地方為主、中央給予專項補貼的辦法，西部邊遠山區的地方政府財政收入甚微，基本上屬于“吃飯財政”，農村低保資金的足額到位難以保證。因此，要降低我國農村貧困發生率必須重視西部邊遠山區的低保資金籌集問題，加大中央財政對這些地區的轉移支付力度，適當減少地方的財政負擔。

同時，由于農村貧困人口分布越來越分散，過去“大兵團”式的根除農村貧困戰略應讓位于“點對點”的精準幫扶模式，低保標準的制定以及捆綁在低保制度上的附加福利（如教育、醫療等福利措施）應充分考慮到不同地區的生活方式、物價水平和生活成本，各地在制定各自的低保標準時要符合當地貧困群體的實際情況?？梢灶A見的是提高扶貧精準度的背后是更細致、更人性化的服務，這將對基層的管理水平和工作投入提出更高的要求。

完善農村醫療衛生體系

隨著我國農村老年人口數量不斷上升，在我國未富先老的情況下，農村人口老齡化水平更是高于全國平均水平。然而，我國農村社會保障制度并不健全，針對老年人的醫療衛生保健服務發展嚴重滯后，現有的農村醫療模式難以滿足老年人越來越多的醫療衛生服務需求。在這種情況下，中央和地方財政應加大對農村醫療衛生的投入力度、健全農村基層衛生服務網絡體系、擴大新型農村合作醫療的覆蓋范圍。通過對農村醫療衛生體系的完善，農村老年人“看病難、看病貴”的問題將得到極大緩解，進而對農村減貧工作產生良好的促進作用。

強化管理機構隊伍建設，充實基層工作力量

我國農村低保管理機構雖然有了很大的發展，但仍不能滿足精準扶貧的需求。一方面，基層管理隊伍力量薄弱，專業工作能力難以勝任點對點的精準幫扶模式。由于我國農村低保人員數量眾多、涉及面廣，因此工作量非常大。其中包括：低保標準的制定、家庭收入的核算、受保對象的甄選、低保金的發放以及后續的動態管理等等。而當前基層工作人員嚴重不足，缺額度達50%以上，且大多數鄉鎮和村居無專門工作機構和人員編制、薪酬較少，工作人員缺乏激勵，效率低下。另一方面，工作經費不足、設施條件簡陋。低保工作的順利開展需要大量的入戶調查，這不僅需要專職人員，更需要經費的支持，而在貧困地區，地方財政十分吃緊，低保資金尚有缺額更別說工作經費。因此，各地方政府應充分重視農村低保工作：配備足夠的基層工作人員、落實工作經費、完善必要的工作設施，努力提高管理和專業服務水平，盡量清除“關系保”、“人情保”，進一步落實“應保盡保”和“應退盡退”，使每一個農村貧困人員都能得到政府和社會的關懷。

（本文作者：陳建東  陳紅娜  馬驍，分別系西南財經大學中國居民收入分配與反貧困研究中心教授、西南財經大學財稅學院研究生、西南財經大學中國居民收入分配與反貧困研究中心教授；本文系國家社科基金重點項目“城鎮化對城鄉居民收入差距的影響機理與政策選擇研究”、國家自然科學基金面上項目“收入分布函數的研究及在中國的應用”、西南財經大學重大基礎理論研究項目、四川省創新團隊項目以及中央高?；究蒲袠I務創新團隊項目成果，項目編號：15AJY005、71473203、JBK141102、13TD0049、15CX120502和JBK140505）