【摘要】城鄉一體化是逐步消除城鄉差距的主要途徑，經過多年的實踐，具體的路徑主要可以總結為以下幾點：減弱戶籍制度的束縛；提高社會保障公平性；促進城鄉教育均衡發展；改善農村文化生活環境。

【關鍵詞】城鄉一體化 戶籍 教育

【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

為什么要實現城鄉一體化

城鄉一體化的提出，源于我國長期存在的城鄉二元經濟結構體制。這種二元體制早在二十世紀五十年代就開始形成，當時提出優先發展重工業，通過工農產品“剪刀差”為工業化積累資金，并采取城市偏向性的政策保證城市優先發展。因此，形成了一套城鄉分割的二元結構體制，包括城鄉分割的戶籍制度、就業制度、生活福利制度等。制度壁壘的存在造成了城鄉在居民收入、社會保障、教育資源、基礎設施建設等方面的巨大差距。

第一，城鄉收入差距。改革開放前期，國家實施趕超戰略，建立了多種制度促進農業部門的剩余轉移到工業部門，從而保障重工業的快速發展。這些制度安排具有明顯的城市偏向，經過長期的發展積累，城鄉之間的資源配置、人力資本、生產方式、技術條件等產生了巨大的差距。雖然我國的經濟發展取得了巨大進步，但是由于以上差距的長期存在，農村的經濟發展遠遠落后于城市，收入分配存在不均衡，城鄉居民收入的差距呈現不斷擴大的趨勢。有研究表明，中國城鄉居民收入比為3.3:1，城鄉收入的差距是中國居民收入差距不斷擴大的最主要因素，約占全國收入差距貢獻率的一半。

第二，城鄉社會保障差距。首先，城鎮建立了包括醫療、養老、工傷、失業等一系列社會保障制度，可以滿足城市居民的需求。而在農村，不僅社會保障的種類相對匱乏（例如，失業和工傷保險制度缺失），既有的社會保障制度也沒有積極推行，或者發展并不完善。其次，社會保障資源的配置也失衡，加之市場調節具有趨利性，資源的配置整體向高發達區域和高收入人群傾斜。最后，由于城鄉社會保障的差異，進城務工的農民工的社會保障并不能隨之轉移，導致大量農民工的社會保障缺失，多數農民享受不到平等的城市化待遇。

第三，城鄉教育資源差距。由于改革開放前經濟發展的城市偏向，國家教育政策制定和教育資金的投入也具有城市偏向，形成了城鄉二元教育體制。城市居民享有的教育資源遠遠優于農村居民，農村教育設施落后、教師匱乏、課程設置單一，甚至在一些偏遠的農村地區，義務教育都難以順利開展。農村學生想接受良好的教育必須花費高額的成本到城市學校借讀，導致家庭的教育負擔增大。城市的重點院校可以獲得國家大量的財力、物力支持，一些教育機構也選擇在經濟發達的地區投資，導致城鄉之間的教育在資源配置與形式等方面的差距進一步增大。

第四，城鄉基礎設施差距。近年來，雖然農村地區的基礎設施建設也在逐漸完善，但是與城市相比仍然存在差距。在一些偏遠地區，農村居民仍然面臨著出行不便、飲水不安全、能源不足等基本的生活保障問題。在遇到干旱等自然災害時，甚至會面臨絕收的境地，更不用說綠化、垃圾污水處理等基礎設施的建設。

我國城鄉一體化發展的主要路徑

2012年11月，黨的十八大報告提出，解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，而城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。在城鄉一體化相關政策的指導下，中國城鄉一體化發展經過多年的實踐，具體的路徑主要可以總結為以下幾點。

第一，減弱戶籍制度的束縛。從整個國家實施城鄉一體化的路徑來看，逐步減弱戶籍制度的束縛是減少因戶籍制度造成的城鄉居民差別化待遇的主要特征。例如，成都市出臺了《關于全域成都統一城鄉戶籍實現居民自由遷徙的意見》，將“一元化”戶籍管理制度作為突破口，逐步對全市戶籍人口取消農業和非農業戶口性質的劃分，統稱為居民戶口，按居民的實際居住地統一登記戶口。農民除享受城市居民的待遇以外，在現行政策條件下，作為農民身份的土地收益權、集體經濟分配權保持不變。建立了城鄉統一的就業制度，使農民享受到與城市居民相同的就業、創業的政策優惠。

第二，提高社會保障公平性。各地區將擴大社會保障的覆蓋面，將提高社會保障的公平性作為在城鄉一體化發展進程中的主要任務。以北京市為例，北京市實現醫療資源城鄉均等化的總體戰略可以歸納為，在促進優質醫療資源向外轉移的同時，抑制中心城區醫療資源的擴增，并提升郊區縣原有醫療存量資源的水平；采用部分三甲醫院搬遷、一院兩區、托管等以城帶鄉的方式促進醫療資源配置的均等化。在 “十一五”期間，《北京市“十一五”時期衛生事業發展規劃》指出，原則上城市四環路以內不再新辦各級醫院，并控制現有公立醫院規模。在“十二五”期間，北京市對于醫療資源規劃更加嚴格，規定五環內不再新建和擴建床位在800張以上的公立綜合醫院，嚴格控制公立醫院的建設規模和中心城區醫院的擴建規模；鼓勵新增醫療衛生資源優先向城市發展新區和城市生態涵養區布局，集中解決大型居住區、定向安置房地區、邊遠山區、重點功能區等地區醫療衛生資源配套問題，以強制性措施鼓勵醫療資源向農村地區“流動”。

第三，促進城鄉教育均衡發展。城鄉教育一體化是城鄉統籌發展的核心組成部分，其直接目的是實現城鄉教育的均衡發展，提供城鄉均等的公共教育服務。近年來，我國各地區陸續開展了城鄉教育統籌發展改革，并取得了較為明顯的成果。實踐表明，城鄉教育一體化實現了城鄉教育資源的統籌，使有限的教育資源在城鄉間進行合理的流動、共享，實現了城鄉教育均衡發展，提升了城鄉教育績效。以北京市為例，2012年北京市制定了《北京市城鄉新區一體化學校建設管理辦法》，指出城鄉新區一體化學校建設的目標是通過引入優質的教育資源，在農村、城鄉結合部和城市發展新區建設一批優質中小學校，加快實現基本公共教育服務均等化。自2012年以來，北京市政府連續三年推進城鄉新區一體化學校建設，截至目前，已累計在城鄉結合部、人口聚集區、城鄉新區等學位不足、優質教育資源稀缺的地區新建、改建了65所一體化學校，新增學位4萬余個，在一定程度上緩解了優質教育資源供需矛盾，推動了城鄉教育一體化發展。

第四，改善農村文化生活環境。新農村的建設，成為了城鄉一體化進程中的主要任務。政府的財政預算、支出需要順應城鄉一體化發展的新需求，轉變之前“先城市、后農村”的慣性策略，重點提高農村的基礎設施建設，豐富農民的文化生活，增強農村經濟發展的活力。因此，各地區實現城鄉一體化路徑的另一主要特點即為改善農村文化生活環境。應加強農村的基礎設施建設，促進城市公共服務向農村延伸；改善農村的生活環境，重點發展農村生態環境建設，改變農村面貌。例如，江西贛州開發區打破傳統村落的界限，完善社區規劃建設，聯村聯組，適度集中連片建設新社區，合理布局教育、醫療衛生、通信廣電、文化體育、鄰里中心等社會事業設施，探索社區新型管理模式。重點開展了村改居、和諧村落社區建設試點工作，在完善各項農村基礎設施的同時，加快農村向城市的轉變進程。

（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授、博導；中國人民大學博士喬慧對此文亦有貢獻)

【參考文獻】

①《習近平：逐步實現城鄉居民基本權益平等化》，人民網，2015年5月2日。

責編/劉瑞一 美編/于珊

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