加強和創新社會治理，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求、重要方面，是人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。南通市崇川區按照中央有關決策部署，以九“重”九“建”的布局與路徑，全面持續推進社會管理向社會治理的深度轉型和不斷創新。

重深化改革，建社會治理制度

新中國成立后建立的社會管理體制是以計劃經濟手段實施對社會的全面控制，這種體制在今天看來似乎存在許多缺點，但其將國家體制與計劃經濟相融合的社會管理體制，在當時內憂外患的嚴峻形勢下表現出超強的穩定性，是有其必然性和合理性的。改革開放以來，我國原有的社會管理體制在為這場偉大變革提供穩定環境與條件的同時，也逐步暴露了不適應市場經濟發展和社會全面進步的種種弊端。

黨的十八大以來，南通市崇川區委通過調研分析，認為社會管理必須向社會治理轉化和創新，才能解決以下幾個問題：一是政府服務滯后于經濟市場化和全球化進程，不能滿足人民群眾要求，社會事業發展較慢，社會保障體系和社會管理制度還不健全；二是在經濟社會快速發展的過程中，出現了貧富差距拉大、社會保障覆蓋率較低、就業形勢嚴峻等問題，社會建設缺失較多；三是社會組織形態和社會階層結構發生重大變化，以非公有制部門為代表的新生社會組織迅速成長，民營企業和個體戶數與就業人數大幅度上升，但政府社會管理方式尚不能適應這種變化，為新生社會組織和階層服務的理念、方法、機構缺失；四是不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多，利益訴求渠道不通暢，缺乏為利益訴求表達服務的社會團體與機構；五是群眾組織官僚化，社會中介組織未能成為政府職能轉移的載體，社會團體等民間組織的作用尚未得到充分發揮，社會的自我組織能力不強。

面對這些問題，南通市崇川區委認為，不能“頭疼醫頭、腳疼醫腳”，不能用“摸著石頭過河”的老思路老辦法，而應按照黨的十八大提出的全面深化改革戰略部署要求，在中央頂層設計的基礎上，根據本地實際，制訂出一套規章制度，積極推進社會管理向社會治理的轉化與創新。這些規章制度要著重解決以下問題：一是從觀念到要素投入，改變經濟建設“一手硬”、社會治理“一手軟”的問題，將民生和社會建設作為城區政府的中心工作。二是解決社會治理的主體缺位與越位問題，構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理工作新格局。三是將提高基層組織社會治理能力作為基礎性工作，大力建設和發展群眾組織、社團和志愿者隊伍，明確企事業單位參與社會治理的責任，暢通公民參與社會治理渠道。四是解決社會治理盲區，外來人口的就業、保障、生育、教育、退休都要列入社會治理與服務。五是改革傳統主要依靠管、控、壓、罰的治理方式，充分發揮政府服務職能，提高依法治理的能力水平，完善社會政策，優化道德教育，充分發揮黨的群眾工作優勢。六是充實和優化社會治理干部隊伍，増強決策科學化水平，提升各級干部社會治理能力與素質，提升應對公共突發事件和運用新興媒體、引導輿論的能力。

近年來，崇川區制訂了《社區“一辦一委三室”建設實施辦法》《公職人員參加社區志愿服務管理辦法》《志愿者星級評定及嘉許辦法》《社區責任醫生管理辦法》《社區律師管理辦法》《群眾評議工作實施辦法》等一系列規章制度。這些規章制度，體現了依法冶國與以徳治國相結合、治標與治本相結合、吃透上情與貼近實際相結合的思想 ，引導崇川區的社會管理向社會治理轉化和創新，確保了社會治理在制度的軌道上正確運行。

重社會穩定，建民生投入機制

正確處理改革、發展和穩定的關系，確保我國社會穩定，這是堅持中國特色社會主義道路的基礎，也是社會治理的重要任務。因此，將社會穩定視作“重中之重”，實行“維穩”責任制和“問責制”，對強化各級政府在社會治理中的主體責任起到積極作用。黨的十八大以來，崇川區委對如何搞好“維穩”工作有了更深刻的認識，認為現代社會治理體系中的“維穩”工作，不應主要依靠強力，也不應不計代價花錢買平安，更不能以“維穩”為名，去拓展政府的權力與職能。社會治理的根本在于民生建設，只有從民生的源頭解決諸多矛盾，社會才能長治久安。崇川區在堅持“維穩”責任制的同時，著力加強民生建設，加大了對教育、醫療、就業、交通、住房、養老、社區等民生建設領域的投入。

“十二五”期間，崇川區累計安排民生建設資金106億元，2015年城鎮居民人均可支配收入比“十一五”末增長64%。新（改擴遷）建學校11所、街道衛生服務中心8個；累計新增就業6萬人次，城鎮登記失業率控制在2.05%以內；城鄉居民參保率98%，被征地農民（36104人）全部落實企業職工養老保險。相比“十一五”末，2015年全區上訪量下降25.5%；刑事警情“七連降”，從2008年的12320起下降到2015年的8403起，累計下降31.8%，公眾安全感升至全市第二（2008年92%、2015年97.5%）。拆遷、安置量持續增長（2015年相比“十一五”期末分別增長43%和56.3%），完成房屋征收822萬㎡，是“十一五”期間的2.2倍；建設安置房668萬㎡，交付463萬㎡，比“十一五”期間分別增長96%、73%，但因拆遷和安置問題引發的上訪量分別下降49%和33%。

重政府服務，建標準化公共服務中心

現代政府的職能，不僅體現在通過制定和實施一系列社會政策和法律規范，對社會組織和社會事務進行管理，而且表現在為社會和群眾提供更多更好的公共產品和公共服務上。政府提供的公共產品和公共服務，在預防、解決社會問題，處理社會矛盾，調整社會關系，改善社會生活方式，完善社會制度，減少社會發展障礙等方面，具有重要作用。

黨的十八大以來，崇川區委將為社會和群眾提供更多更好的公共產品和公共服務作為提升社會治理水平的基礎工作。一是明確了政府提供公共產品和公共服務的責任，成立購買社會組織公共服務聯席會議，明確發改、監察、財政、民政、審計等部門職責。二是列出了提供公共產品和公共服務的名錄，制定政府購買社會組織公共服務實施方案及清單。三是規范和公開提供公共產品和公共服務的流程，明確項目設立、預算申請、立項審查、項目申報、競標評審、項目管理等環節。四是按標準建設了區、街道和社區三級公共服務中心，近五年區財政累計投入10多億元，建成區便民服務中心，實現街道便民服務中心和社區公共服務平臺全覆蓋。

重秩序控制，建自治自理社會

社會治理的重要任務之一就是要化解社會矛盾，維護社會穩定。維護社會穩定有兩種實現方式：一是控制性秩序，即依靠強大的控制性權力，控制每一個社會組織和個體的行為與言論，從而使社會整體上不出現動蕩，保持社會穩定；另一種是自治性秩序，即每個社會組織和個體都在認同社會共識、遵循社會基本行為規則的基礎上，行使自己的權利，并對自己的行為負責，從而使各個社會組織和個體都能協調共處、自治有序。這兩種方式都可以使社會穩定。控制性秩序，不可避免地存在高風險、高成本、低創造力、低效率，以及社會缺乏活力并難以持久等弊端。雖然在某種意義上講，要實現自治性穩定，往往要以控制性秩序為基礎，或由它過渡而來，但社會治理創新的目標和境界是拓展社會空間，最大限度地激發社會活力。

黨的十八大以來，崇川區委根據社會經濟發展的新形勢、新任務、新挑戰、新機遇對社會治理提出新要求，在改進和優化控制性秩序工作的同時，對建沒自治性秩序進行了積極探索。一是發展社團組織。從2009年起連續三年開展“社區社團千團大建”活動，全區登記備案社團組織2214家，形成志愿服務、興趣愛好和參與社會管理三類社區社團。二是建設義工隊伍。常態開展志愿服務“百千萬”行動，社區鄰里黨支部組建“8+N”服務隊，建立互助服務型特色黨小組1200余個；廣泛發動轄區專業服務企業和社會組織，全區組建專業服務隊300余支，開展愛心送餐、陽光驛站等服務（北濠橋社區義工聯合會從6名80后組成的網絡自發志愿行動小組，發展成擁有234名義工的自覺性公益組織，已累計開展助老、助殘、助學等公益活動近2000場）。三是建立參與平臺。構建以居民數據信息為基礎、鄰里為終端、移動互聯為手段的全區社區信息平臺，建設區級居民信息云數據處理中心和便民服務呼叫中心；開發運行志愿服務網站，實現了5萬注冊志愿者信息和服務檔案的常態化管理。

各種社會組織和社團參與社會治理，使居民成為社會治理的主人，拓展了居民民主參與和利益表達的渠道和途徑，將維系社會秩序和激發社會活力有機統一起來，自治性秩序注入了新的動力與活力，提高了居民參與意識與參與能力，為建設自治自理社會提供了組織條件，提高了民主制度的效率和穩定性。

重重心下移，建基層民主和自治

我國傳統社會結構是國家與社會一體化，政府機構和權力結構呈金字塔型，行政力量在社會領域發揮主導作用。改革開放后，雖然市場機制開始滲進社會領域，但是行政力量在社會領域發揮主導作用的格局依然沒有太大改變。在此背景和基礎上的社會治理，各種政冶經濟資源向上集中，工作方式主要是行政手段。

社會治理的重心在基層，各種要素應向基層匯集，為群眾服務。基層的社會治理工作應發展社會主義民主，實行社會自治。政府不僅要轉變職能，而且要將社會治理工作的重心下移，將社會治理的政治經濟資源向基層匯集。工作方式改變的一項重要內容就是向基層放權，由過去政府依靠行政手段一桿子捅到底，改由基層民主和自治。南通市崇川區在推進社會管理向社會治理轉化和創新過程中，將工作重心下移，高度重視基層民主和自治建設，主要措施與做法是以評議服務開展自治。一是組織評議有團隊。社區成立由“兩代表一委員”、鄰里居民代表、業主委員會成員、社會組織和轄區單位負責人參加的群眾評議團，通過協商推選產生組織機構，以群眾需求為導向，議民生實事、評干部作風、選先進典型。二是議事協商有規章。制訂社區群眾評議工作實施辦法，把群眾評議貫穿民生項目實施的全過程。依托群眾評議團，通過入戶走訪、網絡調查等途徑，就老小區改造、小區物業管理、日托服務等居民關注的大事難事要事，向居民群眾征集意見建議，實施過程和成效接受群眾監督評議。按群眾支持率決定項目實施，支持率低于50%的一般不予實施。三是評議結果有運用。強化群眾評議結果運用，將其與社區干部、下沉執法人員、責任醫生、社區律師等人員考核掛鉤，作為項目實施績效考核、評先評優、職務晉升、典型培樹的重要依據。

重政府責任，建多方參與格局

政府在社會治理中承擔著“領導責任”和“主體責任”，南通市崇川區制定《關于加強社區鄰里建設的意見》，把城市管理領域相對集中的行政處罰權下放到街道，依法依規地明確了區、街道兩級政府和相關職能部門與負責人，在社會治理中的崗位、責任及激勵獎懲條件，使政府的“領導責任”和“主體責任”制度化、程序化，扎扎實實地落到實處。

政府在社會治理中承擔著重要的“領導責任”和“主體責任”，但絕不是由政府包攬社會治理的一切權力、一切事務、一切責任。現代社會治理中的政府責任還有一個重要內涵，即政府要構建起多方參與格局，這種社會參與不僅是限于機關、團體、企事業單位出人出物出錢參與社區建設，更重要的是讓社會資本、民間組織、社會團體廣泛參與社會管理，鼓勵民眾以制度化或非制度化的途徑參與社會政治生活，構建起由政府擔負主要責任，同時由多元主體參與的類似于“股份制公司”或“股份合作企業”形式的社會治理新格局。

近年來，崇川區深化社區鄰里街坊基層社會治理體系建設，完善“一心三體多元”（社區黨組織為核心，社區居委會、社區公共服務中心、社區綜治辦三個主體，鄰里、街坊、集體經濟組織、業委會、社區社會組織、駐區企事業單位等多元主體）架構，強化黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理格局。

重“屬地管理”，建職能部門責任制

社會治理實行“屬地管理”責任制，其合理性在于將一定區域一定空間的社會治理事務統籌起來進行扎口管理，統一考評，責任明確，避免“多龍治水”，互相扯皮與推諉。實踐證明，這是當今城市社區管理中行之有效的一個好辦法。

黨的十八大以來，南通市崇川區對社會治理“屬地管理”責任制進行了“升級優化”：一是糾正了一些地方把“屬地管理”絕對化和模式化，把一切責任和矛盾推給社區，使基層不堪重負的做法；明確了“屬地管理”事務的范圍，那些沒有法律授權或是沒有管轄權的事務，若不交社區，社區就不承擔責任。二是相關服務事務交由社區的，須將相應的人財物資源隨之配套，使“屬地管理”做到責、權、利相結合，讓基層“積極作為”，不“亂政”和“擾民”，讓“不作為”無借囗。

在強化優化“屬地管理”的同時，崇川區對相關職能部門在社會治理中的功能作用進行了梳理和明確，制訂了工作責任制，并要求這些部門將職能沉到基層，將人力物力財力投到社區，在“屬地管理”中有明確的事務與責任，實現了社會治理中的部門責任制與“屬地管理”的對接與融合。

整合工商、衛生、藥監等部門職能，組建區市場監管局，并在每個街道設立市場監管分局；試點組建街道綜合行政執法局，明確街道辦事處的屬地城市管理主體地位，形成跨部門綜合行政執法工作機制，推行“一個執法主體、一支執法隊伍、一套執法程序”工作模式。

重現代技術，建群眾工作隊伍

隨著社會發展和人民群眾的需求提升，現代技術在社會治理中的功能與作用，越來越凸現出其重要性。黨的十八大以來，崇川區髙度重視現代技術在社會治理中的作用，先后投入1.3億元構建“三位一體”人防技防物防相結合的防控體系，建成城郊社區技防監控室45個，安裝視頻監控探頭13000多個，實現區域全覆蓋；建立了區社會管理服務中心、便民服務中心，街道社會管理服務中心，社區公共服務平臺、綜治辦公室三級網絡，實現了社會治理裝備的現代化，大大降低了社會矛盾和公共突發事件機率，提升了處置的準確性、機動性和速度。

崇川區委認識到，無論技術裝備程度有多先進，無論解決社會問題的物質條件有多少改善，都不能取代黨的群眾工作在社會治理中地位和作用。現代科技裝備是社會治理的“硬實力”，群眾工作是社會治理的“軟實力”，“硬實力”要靠“軟實力”來操作，只有將“硬實力”和“軟實力”有機結合起來，社會治理才能實現現代化。

做好群眾工作要有好的隊伍。黨的十八大以來，崇川區把服務群眾作為首要任務，健全務實有效的群眾工作長效機制。一是聯系群眾的長期化機制。健全黨員領導干部聯系點制度，集中開展“鄰里聽音、四訪四問”等活動，堅持定時、定點、定主題，組織黨員領導干部深入基層廣納民意。推行黨代表定期訪民情、知民意制度，實現訴求代言、事務代辦、惠民代理“三代”全覆蓋（目前全區設立了123個黨代表工作室，為群眾無償代辦各類事項2.8萬件）。二是服務群眾的長效化機制。建立領導掛鉤責任制，區四套班子掛鉤環境綜合整治等“八個一”項目；扎實開展機關黨員干部“百千萬連心行動”，實現黨員干部結對幫扶、志愿服務、一線鍛煉全覆蓋。1175名黨代表、人大代表、政協委員、機關干部掛鉤社區、服務群眾；選派500名區級機關干部以全脫產、半脫產、階段性脫產方式參加房屋征收、矛盾化解，解決或協調解決各類難題1100多件。三是動員群眾的常態化機制。推行鄰里評議式自理和街坊公約式自律，強化安置房建設未來業主監督制度、老小區改造群眾監督制度，選聘150余名未來業主監督安置房項目建設，邀請300多名群眾監督老小區整治。調動群眾參與矛盾糾紛排查、大調解等工作的積極性，組建30多家調解社團，專兼職調解志愿者630名。

重實際效果，建科學考核標準與方法

科學的考核標準與方法，是引導社會治理現代化的標桿。現在社會治理工作考核中最大的問題就是形式主義嚴重，檢查評比太多太濫。其中一個很重要的原因在于，政府各部門往往都強調自己工作在社會治理中的地位與重要性，制定了相關的考核考評指標，層層貫徹，層層加碼，以“一票否決”的方式與基層干部的職務晉升、評選先進、獎金獎勵等掛鉤，不僅使基層干部苦不可言，而且導致了弄虛作假現象嚴重。

黨的十八大以來，崇川區委堅決清理各種形式主義，制訂了科學考評標準與方法，提升社會治理工作實效。一是制定準入制度。嚴格社區工作準入，全區各部門進社區事項由110項壓縮至50項；推行“四單一圖”（基層黨務、政務、事務、服務四項清單表和服務規范運行圖）制度，清理社區牌匾，規范功能室設置，精簡臺帳1/3。二是強化責任考核。制定《深化社區鄰里基層治理體系建設推進辦法》等考核辦法，把深化社區鄰里基層治理體系建設績效評估考核納入社會建設戰線重點工作考核內容，明確績效評估考核標準。嚴格責任落實，量化任務指標，確保取得實效。

【本文作者為中共南通市崇川區委書記】