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在公平與效率之間尋找平衡(3)

——香港保障房政策的運行機制評析

核心提示: 在公平和效率之間尋找平衡的香港住房保障政策之所以能取得成功,不僅取決于香港政府深諳住房市場與住房保障競合之道,善于視經濟發展、居民收入、房價等變化,為居民動態提供不同層次的住房保障,而且取決于香港土地政府所有、政府高度依賴土地財政、法治完備、政府廉能等關鍵因素。香港住房保障政策對內地保障房建設的啟示是,應將經濟適用房視為住房市場的平衡器,不能因其存在亂象而予以停建;公租房租金標準不宜單一化,應視承租者的資產和收入差異予以區別;應將保障房建設視為促進住房市場繁榮、推動新區開發、開展托老托幼等社區建設的抓手

如何保障公租房的平穩運行?香港政府的做法是:首先,準確界定何種經濟水平以下者需政府為他們提供公屋,科學設定公屋承租者的資產和月收入限額,以保證公屋資源不被濫用。香港房屋署根據居民家庭資產、收入、支出、房價、房租、人數等因素,決定家庭資產、月入息(即收入,下同)多少以下可承租公屋,家庭人數及年齡不同,申請公屋的資產、入息標準不同,承租的公屋面積也有所區別,該標準每年調整一次?,F行資產和入息的標準見表1、表2:

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其次,根據公屋租戶的收入指數合理確定租金,以保證租戶負擔得起租金。2007年6月,香港立法會通過《2007年房屋(修訂)條例草案》(2008年1月1日起實施),用新的公屋租金調整框架取代《房屋條例》(第283章)所訂的根據法定租金與入息比例中位數的10%來確定租金的做法,將其改為根據公屋租戶家庭收入的變動而上調或下調租金。在新租金調整機制下,公屋租金每兩年檢討一次。公屋租金根據租戶家庭收入指數的變動而上下調整。新近一次租金檢討在2014年進行,雖然期間收入指數上升19.27%,但是公屋租金由2014年9月1日起的增幅則為上限的10%(香港房屋署,2016)。

在承租公屋者的資產和入息限額、公屋租金設定后,無論限額之內還是限額之外都有值得區別對待的具體情況。在限額之外,亦即公屋保障范圍之外,還有一批經濟相對較好、具有一定住房購買能力、想置業而又無力購買商品房的群體,需不同程度的住房保障。還有一些家庭承租公屋后經濟條件有所改善,希望購買租住的公屋。這些人的住房同樣有保障品和商品的雙重屬性,只不過相對限額內的保障對象的住房而言,其保障品屬性相對較淡而已。為此,香港房屋署制定了“居者有其屋計劃”(居室計劃)、“租者置其屋計劃”(租置計劃)以及“置業資助貸款計劃”(置貸計劃)、安置心計劃等,讓該類居民有能力購買政府提供的居室和公屋,或資助他們到市場上購買商品房。在這些計劃里,以居室計劃為主,居室是香港政府提供給居民的最主要的購買類保障房。

需要指出的是,香港保障房以廉價租賃房——公屋為主,供居民購買的廉價產權房——居室等不僅在保障房體系中所占的份額較小,而且常以住房“調節器”的形式出現。每當房價高漲、房租高企、越來越多的人難以通過市場解決住房問題時,香港房委會就會擴大公屋的申請范圍,同時興建居室,以少許贏利但又比商品房售價低得多的價格賣給符合條件的居民;當商品房售價低落時,政府則會主動停建居室,以免其對住房市場形成沖擊。這也反映了保障房的保障范圍并無絕對界限,它是隨著社會經濟發展情況、居民收入尤其是商品房的售價和租金而不斷變化的。1997年,香港回歸前夕,房價飛漲,特區政府計劃每年推出5萬套居屋給申請者,同時鼓勵租住公屋的居民購置居所,希望到2008年70%的香港人居住在自己購置的住宅中。1998年,亞洲金融危機來襲,香港樓市持續暴跌,私人樓宇價格指數從1997年的163.1下降到2003年的61.6,許多按揭貸款購房者都成為負資產人士。為了穩定樓市,2003年9月特區政府宣布無限期停建及停售居屋和租者置其屋計劃,終止私人機構參建居屋,停止推行混合發展計劃等,全面暫停“可售”類公屋政策。2004年以后,私人樓宇價格迅速上漲,2011年超過歷史最高水平,很多居民被房地產市場拋棄,置業變得十分困難,特區行政長官在《施政報告》中宣布重建居屋,而后房屋署決定每年新建約8000個居屋單位,供符合條件的人購買,以回應中低收入家庭的置業訴求。

在資產和入息限額之內,公屋承租者的經濟條件也有不同,公屋租金也有所區別。香港房委會的做法是對限額以內的超低收入者予以不同程度的租金減免。從2007年8月開始,公屋租戶如符合下列資格,便可獲減四份之一或一半租金:第一,非長者家庭總收入低于輪候冊入息限額50%,或租金與入息比例超過25%,或家庭總收入介乎輪候冊入息限額50%至70%之間,而租金與入息比例超過15%,均可獲減50%的租金;第二,非長者家庭總收入低于輪候冊入息限額70%、但不低于50%,或租金與入息比例超過18.5%、但不超過25%,均可獲減四分之一的租金;第三,長者家庭(即全部家庭成員年滿60歲或以上)總收入低于輪候冊入息限額70%,或租金與入息比例超過18.5%,均可獲減50%的租金。這些規定既反映了香港公屋政策的細膩與公平,也說明香港公屋政策制定者深諳住房保障之道,即使是被冠以保障房之名的住房,除了極少數以完全免費的形式提供給赤貧者的保障房外,其他保障房仍被視為兼具保障品和商品性質的住房,且其保障品的屬性有強弱之別。

除了公屋和居室的建設規模常被用作調節住房市場的“調節器”外,公屋的單套面積、人均居住面積、建筑高度和密度等也被視作住房市場的調節手段之一。為了不損害住房市場的健康運行,以便政府能從土地市場獲得較多賣地收入,同時也為了讓居民租得起或買得起公屋,香港政府堅守公屋的高層、高密度、小戶型(單套面積和人均居住面積均?。┑仍瓌t,使居民保有努力工作、攢錢買商品房的動力,借以保障住房市場需求,促進住房市場繁榮發展。20世紀50年代,香港開始建設公屋時,成人人均面積僅2.2平米;20世紀60年代,成人人均居住面積為3.3平米;1973年至1977年,香港政府推行“十年建屋計劃”,規定個人居住面積不少于3.25平米;20世紀80年代,人均居住面積提高到5平米;20世紀90年代末,人均居住面積才提高到7.5平米;時至今日,新和諧式公屋的二至三人單位(室內面積約22平方米)可配予二或三人家庭、一睡房單位(室內面積約30平方米)可配予三或四人家庭等,人均居住面積也僅10平米左右。20世紀50年代,公屋(即“救災屋”)每戶面積11.14平米,設備簡陋,沒有廚房,洗手間、浴室和水喉樓層公用。20世紀六七十年代,公屋單套面積多為23至46平米,每戶有單獨的廚房、洗手間。1987年,香港推出新款十字星型公屋——青衣華苑的兩房套間僅37平米、三房套間僅52或59平米。1996年以來,香港推出的康和式公寓的兩房、三房單套面積一般也只46平米、61平米,臥室甚至只有4~5平米,三居室一般不超過85平米,且即使85平米的住房內住有6人之多,也被視為必須遷出的“優先處理寬敞戶”。為了節省土地,香港公屋采取了高層、高密度的發展模式,目前新建的公屋都向高空發展,住宅大廈一般以40層高為標準(葉國謙,2006)。與私人地產商開發的住宅區相比,公屋住區的開發密度要高出44%~72%(楊靖、郭菂、張嵩,2008)。

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[責任編輯:孫易恒]
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