權力的大小是相對的，“小微權力”本身也是相對而言的，鄉鎮負責人的權力相對縣級以上黨政干部的權力是“小微權力”，村“兩委”干部的權力則更是“小微權力”。但是，權力再小也是人民賦予的，最小的權力也必須遵循公權力行使的法則，必須在陽光下行使，接受權力賦予者、上級部門和權力行使相關各方的監督。
廣東省江門市新會區在加強和創新基層社會治理工作中，規范村兩委“小微權力”，加大對“小微權力”行使的監督力度，從而推動全面從嚴治黨落地生根，“小微權力”濫用現象明顯減少，村民滿意度大大提升，其做法值得總結經驗，其經驗更值得提煉。從我們對新會區以及其他一些地方加強和創新基層社會治理的調研看，要保障“小微權力”的規范、正確行使，有一些共性的問題必須解決。
加強基層黨組織建設，把好“小微權力”者選拔和任用關
習近平總書記明確指出：“推進改革發展穩定的大量任務在基層，推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層，推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作也在基層。”“大量任務”“政策落地的責任主體”“基礎性工作”都在基層。農村“兩委”無疑是基層的基層，村“兩委”干部是黨和國家各項政策在農村落地的責任主體，也是發展農村經濟、帶領農民致富奔小康、發展農村各項事業的帶頭人，是黨和人民群眾聯系最直接、最密切的基層干部。村“兩委”干部的權力是真正的“小微權力”。
搞好農村基層社會治理，選好村“兩委”班子，尤其是選好村支書、村委會主任等帶頭人是關鍵。但是，現在年富力強、德才兼備、在群眾中有較高威望的理想人選比較難選，其原因在于：
一是隨著工業化、城鎮化的快速推進，農村大量青壯年勞動力外出打工，造成農村發展所仰仗和依賴的人力資源“失血過多”“補血不足”，農村“空殼化”現象日益嚴重。農村精英人才的外流，導致一些地方優秀的村干部“后繼無人”，村“兩委”干部老化現象突出。
二是從總體上看絕大多數村干部是稱職的，但村干部違紀違法的也比較多，特別是一些村干部在惠農政策落實上存在辦事不公、作風粗暴，甚至以權謀私，擠占、挪用、冒領、私吞惠農補貼，在一些地方“小官巨貪”案件時有發生。嚴重違法違紀的當然要處理和撤換，但仍有一些“帶病”的村“兩委”干部得以留任。
三是規模調整村“兩委”干部難以均衡。受長期的地域、血緣、宗族關系等的影響，村民對調整后的行政村缺乏歸屬感和認同感。在行政村規模調整后，原有的“兩委”干部均衡被打破，村“兩委”形式上合起來了，但實際上并沒有真正合起來的還比較多，其中原因很復雜，但關鍵也還是村支書的人選難以得到各方認同和接受。
現在，各地都把選好用好村“兩委”帶頭人這一“關鍵少數”，選出“德才兼備、熱心服務、真抓實干”的村干部，選優配強村“兩委”班子作為加強和創新農村基層社會治理工作的重中之重。為此，各地探索了“雙推”（把退伍軍人、致富帶富能手推上村級組織負責人）、“回請”（邀請在外務工經商的能人、好人回村任職）等做法。有的地方探索實行村黨支部書記、村委會主任“一肩挑”，全面實施書記“能人”工程；有的地方還采取公開選聘農村專職黨組織書記，推進農村黨組織書記職業化。這些做法目前還是部分地方的探索，若要借鑒和推廣，需要中央有關方面出臺相關文件加以規范。有的地方探索創新微信網絡投票平臺，利用手機網絡來解決外地務工人員無法參與、選舉大會難于組織等問題；有的地方還按照個人自愿與群眾認同、崗位需要的原則，將政治素質較高、群眾基礎較好、服務能力較強的退休干部和村醫村教及農村獸醫、電工、致富帶頭人等選進村“兩委”班子，同時實施本土大學生村官工程，有效解決基層組織干部隊伍年齡老化、能力弱化等問題。新會區在村級換屆選舉工作中，嚴把村官隊伍的入口，選優配強村級“兩委”班子特別是黨組織書記，全程監督村干部選舉、任命、履職、離任等各個重要環節，嚴防“村霸”成村官，從而保持基層黨組織的純潔性。
細化量化權力清單，明確“小微權力”行使的邊界
村“兩委”干部行使的是“小微權力”，但權力最小，也必須在法律法規和制度的規范下行使，必須把權力關進制度的籠子里。否則，“小微權力”的濫用是不可避免的。從新會區基層“小微權力”行使狀況的調查數據看，80.9%的受訪者認為近五年來身邊發生“小微權力”濫用的現象“比之前少”。這確實是一個好的跡象，說明新會區規范“小微權力”，加強對“小微權力”行使的監督取得了成效，老百姓是充分肯定的。
黨和國家的相關法律法規和政策文件，對領導干部行使權力作出了一系列嚴格規范，權為民所用是對所有領導干部的基本要求。但是，因為“小微權力”的特殊性，尤其是我國農村基層實行的是黨組織領導下的村民自治，“兩委”既是領導與被領導的關系，又是既分工又合作的關系，因而嚴格規范的“兩委”職責劃分、權力邊界的厘清，以及“兩委”班子成員具體權力的清單式管理，是預防和減少“小微權力”濫用的制度性保障。從新會區基層“小微權力”行使狀況的調查數據看，包括村“兩委”干部在內的基層干部“小微權力”濫用的主要表現，一是“公權私用，謀取個人利益”，二是“任人唯親，拉幫結派”，三是“官商勾結、侵吞公共利益”。實際上，除了這三個方面，誤用權力破壞法紀程序、利用法律賦予權力牟利、利用法紀漏洞巧取豪奪等“以權代法”“以權代紀”的現象，也是濫用“小微權力”的重要表現。個別基層黨員干部的法紀意識淡薄，誤用手中權力，破壞法紀程序，使群眾利益遭受損失。比如個別村“兩委”班子個別人員認為只要經“兩委”集體決定，就可以將土地轉讓，在沒有向國土部門申請用地指標的情況下擅自轉讓集體土地。個別基層黨員干部利用法律賦予的權力，或吃拿卡要，或充當非法勢力的“保護傘”，以牟取個人利益。個別基層黨員干部利用自身對法紀的熟悉，伺機“鉆空子”，利用法紀、制度、監督等的漏洞，巧取豪奪。
“小微權力”其所以被濫用，同對“小微權力”的權力劃分不清晰有關，或者雖然有了明晰的劃分但權力行使者不明了有關，也同權力行使者故意濫用有關。因而，解決這一問題要從多方面著手。
一是加強制度建設，完善審批、驗收、審計、財務等監管制度，加強對“小微權力”的監督和制約，用制度和法治把權力關進“籠子里”。包括新會區在內的許多地方黨委和政府，明確列出村“兩委”的權力清單，劃清黨組織和自治組織的權力邊界，一些地方還對村“兩委”干部的權力進行細化和量化管理，都取得了比較好的效果。
二是建立“小微權力”之間的有效相互制約機制。比如東部地區某地設計并實施了村一級“政經分離”的“小微權力”相互制約機制，即將農村集體經濟組織從自治組織中剝離出來，形成村黨組織、自治組織和集體經濟組織“三駕馬車”并駕齊驅的局面。村黨支部書記、村委會主任和經聯社社長按職責進行分工，社長主抓經濟，村長專做服務，黨組織全盤統籌、協調。
三是有針對性地加強對農村基層黨員干部的法制教育、紀律教育和政策教育。從新會區的調研結果看，有不同比例的受訪者認為基層干部濫用“小微權力”，就是因為“紀律意識淡薄”“社會責任感缺失”“理想信念模糊”“道德水平低下”和“價值觀念扭曲”。說到底，主要還是自身的原因。因此，必須采取切實有效的措施，加強基層黨員干部的教育，培育基層黨員干部的法律意識、紀律意識和責任意識，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和群眾觀、權力觀、地位觀。
群眾監督和組織監督相結合，嚴格監管“小微權力”的運行
權力的行使必須接受監督，沒有監督的權力必然導致濫用甚至腐敗。黨和國家制定和實施了一系列嚴格的監督條例、準則規范和要求。“小微權力”盡管權力很小，同樣要接受監督。從新會的調研數據看，其所以出現“小微權力”的濫用，將近一半的受訪者認為正是那些濫用“小微權力”的干部持有“天高皇帝遠，即便有人濫用權力也沒人管”的僥幸心態。要防止、減少、遏制“小微權力”的濫用，僅僅依靠“小微權力”者的自覺是不夠的，還必須靠制度的約束，靠來自方方面面的監督。
新會區的調查結果顯示，超過八成的受訪者認為近五年來發生在身邊的“小微權力”濫用現象“比之前少”了，其中近五成的受訪者認為“比之前少很多”。 這說明近年來新會區采取一系列規范“小微權力”的措施取得了實效。在采取的一系列措施中，“第三方機構嚴格審計農村財務”“對村務和黨務工作進行公開公示”“開展農村基層‘兩違’治理行動，排查違紀違法問題”“開設電話、網絡、來信、來訪‘四位一體’的舉報受理平臺”，都是強化對“小微權力”的監督措施，超過六成的受訪者對于新會區采取的這些監督措施給予較好的評價。
目前，全國各地都在加強和改進對“小微權力”的監督，所采取的監督措施既有共性，也有從本地實際出發推出的一些獨特做法。
一是全面推進農村基層黨務、村務公開。這是接受群眾監督的一項基礎性工作，也是接受群眾監督的一種最直接而有效的方式，公開要及時，公開的內容要讓普通老百姓看得懂、看得明白。
二是發揮群眾檢舉、揭發、舉報以及信訪等群眾監督措施的作用。正如新會區的調研結果顯示的，當前在監督基層干部行使“小微權力”方面存在的一個主要問題，就是“群眾監督不夠”。群眾監督不夠當然體現在多方面，但群眾檢舉、揭發、舉報基層干部濫用“小微權力”的積極性沒有充分調動起來有密切的關系，有的群眾覺得干部濫用“小微權力”與自己關系不大，有的群眾則可能是害怕干部打擊報復。
三是加強上級黨組織的監督。與群眾監督的及時性、直接性和全方位性相比，上級黨組織的監督則更具有權威性、針對性等特點。但是，對基層干部行使“小微權力”也往往存在“上級監督不夠”的問題。要把實行常態化監督檢查與專項監督檢查結合起來。專項監督檢查是重要的，但更重要的是常態化的監督檢查。
四是加大重點領域和關鍵環節的監督。新會區和其他一些地方的調研都說明，農村基層“小微權力”濫用現象主要發生在新農村建設、土地征收與補償、農村基礎設施建設、村組干部選拔任用、低保對象的確定以及其他社會保障待遇的發放等領域。因此，要加大對這些“小微權力”容易濫用領域的檢查監督。新會區在村“兩委”換屆時相關部門成立換屆風氣專項巡查組，對換屆紀律進行明確的監督和檢查，既凈化了“兩委”換屆選舉的不良風氣，又及時制止和嚴懲了操縱選舉的不良行為，對那些有違規操作選舉傾向的人還具有警示作用。
五是建立健全監督機制。在我國鄉鎮一級政府，現在已經普遍建立農村財務監管平臺和農村集體資產交易平臺，將農村財務監管“前移”，對“三資”（資源、資產、資金）實行在線實時監控。農村財務監管平臺對行政村集體經濟進行財務監管，涉及資金、票據、合同、固定資產、會計核算、資源管理等多個方面，村一級的每一筆款項支取都要通過監管平臺，經過相關審批，超過一定數額還需提交到鄉鎮一級審批，從而確保財務規范運作。農村集體資產交易平臺的建立，則使村級土地、物業得以公開招租，確保集體資產保值增值。
【本文作者為中共中央黨校科學社會主義教研部教授】