PPP應屬于民事合同而非行政合同

PPP的本質是政府和社會資本合作，合作是其中的關鍵詞。

中國財政科學研究院院長劉尚希認為，政府和社會資本合作是一個治理問題，要抓住兩個關鍵詞，第一個是合作伙伴關系，第二個是公共服務。“既然是合作伙伴關系，就應當是一種平等的關系，不是命令與服從的關系。政府的身份首先是經營主體，不應該是行政主體。如果以行政主體的身份和社會資本合作，那就不是平等的關系。”

劉尚希進一步解釋，回到立法上，如果政府按照行政主體的身份來進行合作，必然簽的是政府行政合同，在這種條件下，社會資本未來將會面臨極大的不確定性。

“我們習慣用行政手段推動經濟建設，但在當下走向市場經濟的背景來看，我們更加要強調平等的合作伙伴關系。轉到立法上，就應當強調PPP是一個民事合同，而不應當是行政合同。”劉尚希說。

“這里引發的另一個問題就是，政府和社會資本合作是不是政府特許經營呢？顯然不是，因為政府特許經營實際上還是一種行政許可，行政許可就是政府說了算。按照政府特許經營所簽署的合同只能是行政合同。”劉尚希認為，政府特許經營本質是一種正面清單思維，與負面清單思維是不吻合的。政府特許經營跟審批是相關聯的，這就要求必須從法律關系明確政府身份，要求政府站在公共利益立場上實行監管。

北京大學經濟學院院長孫祁祥

華夏幸福基業股份有限公司執行總裁張書峰

中國華融資產管理公司副總裁王利華

創新推動PPP涉足新業態：商業保險、產業新城

由于PPP模式有長達10～30年的合作期限，這對于尋找長期合適資金也并非易事，商業保險資金有著天然的優勢。截至2017年7月份，中國的保險總資本已經突破16萬億。如此龐大的資金規模迫切需要尋找適宜的產業和投資渠道來進行資產和負債的最佳匹配，而PPP正是產融結合的一個有效平臺。

北京大學經濟學院院長孫祁祥表示，從商業保險資金負債期限長、規模大、安全性要求高的特性來看，它與PPP項目具有天然的契合性。首先，公共品投資領域的項目期限較長，而保險資金尤其是壽險資金屬于長期負債，保險資金一般需要投資長期限的項目，PPP模式的項目恰好適合。其次，保險資金，特別是壽險資金規模較大（我國保險資金中的82%來自壽險業），其資金來源具有穩定性。因此，保險資金可以成為PPP項目可靠、穩定的資金供應方。最后，保險資金的安全性要求很高，這與PPP項目的投資特征高度匹配。

華夏幸福作為民營企業，正是抓住了PPP模式的發展機遇，創新打造了產業新城PPP模式。2016年年底華夏幸福市值達到千億規模，在國內12個省市地區設了50多個產業新城PPP項目，同時，將這種模式推廣到“一帶一路”沿線國家。

對于產業新城PPP模式，華夏幸福基業股份有限公司執行總裁張書峰表示，產業發展和招商引資是各級地方政府最頭疼的問題。華夏幸福針對縣域經濟發展和新型城鎮化，結合國際視角和全球技術為地方政府提供六大服務。

“六大服務的核心就是為了吸引產業，包括規劃、設計、基礎設施建設、城市公共配套等。”張書峰說，通過六大服務為地方政府創造四大活力，即城市魅力、城市吸引力、城市競爭力、城市承載力。要打造這四大活力，產業聚集至關重要。華夏幸福的模式彌補了地方，尤其是發展中的縣城和新型城鎮化中缺資金、缺技術、缺人財的短板，受到了各地政府歡迎。

張書峰特別強調，六大服務不用花政府一分錢，都是由華夏幸福先行墊付。協議條款里規定，如果沒有實現新增財政收入，華夏幸福一分錢也不要，只要有了增量，才有服務的收入，對地方政府而言不會形成負債。

“華夏幸福的PPP模式所推行的六大服務，有嚴密的內在邏輯，是典型的全生命周期PPP模式，為地方政府經濟發展、產業聚集提供了有力支持。”張書峰說。

（本文刊發于《中國經濟周刊》2017年第37期）