作者： 程萍 國家行政學院教授、博導

習近平同志在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”在這一背景下，報告強調“加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”，為新時代我國國家治理和社會治理指明了發展方向。

從“管理”到“治理”：中國共產黨執政理念實現重大轉變和發展

當前，“網絡化”帶來的“全球化”，使“治理”成為全球發展的共識和趨勢。在這一背景下，社會治理必須回應人民群眾不斷深化的物質和精神需求，深入研究新時期社會治理的新挑戰、新要求和新課題；必須適應社會主要矛盾的轉化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

自黨的十六屆四中全會提出“社會管理體制創新”到十八屆三中全會提出“創新社會治理”，中國共產黨的執政理念發生了重大轉變與發展，黨以高度的理論自覺和行動自覺，不斷探索、創新和深化“社會治理”的本質、路徑和方法。2012年11月，十八大報告提出：“圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”十九大報告進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”為新時期社會治理指明了方向，提出了更加清晰、完整、符合社會發展趨勢的思路和要求。說到底，為了更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活的需求，社會治理創新必須沿著社會化、法治化、智能化、專業化的方向前行，通過“治理”，實現“善治”——人人盡責，人人享有；使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

從中國共產黨十六大以來的治國理政思路看，從“管理”上升到“治理”，意味著我國社會體制和社會發展在目標、主體、內容、方式、方向和范圍等方面都發生了重要轉變。發展目標從單純追求經濟增長轉向以人為本，更加重視人本身的感受，以人民群眾普遍幸福為終極目標的新發展；參與主體從單一性的政府主導轉向黨領導下的政府主導、全民參與，特別是人民群眾通過社會組織和基層自治組織的參與；治理內容從強調實行政府對社會的“管控”轉向強調服務型政府建設；治理方式從傳統的政府行政性行為轉向社會多元主體協商共治；治理方向從自上而下的單向管理，轉向既有從政府到百姓的自上而下，又有從百姓到政府自下而上的雙向協商互動；治理范圍則跳出政府和體制內部的局限，在厘清政府、企業和社會組織職能邊界的基礎上，向全社會開放。從這些轉變可以看到，“治理”比“管理”更加重視參與主體間的協商對話、協調互動，也更加民主、開放和包容，更加重視和強調人民當家作主。

共建共治共享：完善人民當家作主的制度體系

新時代，圍繞共建共治共享的社會治理格局，人民群眾當家作主、參與社會治理的主要內容有哪些？參與的重點和難點在哪里？以怎樣的形式參與更有效？十九大報告進一步提出以人民為中心的治理理念，把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動之中，對社會治理創新提出了新課題、新思路。

什么是人民當家作主？就是在法律框架下，凡是與廣大人民群眾切身利益相關的事務，特別是涉及普遍性民生問題的社會政策和事務，交給人民群眾討論協商，讓人民群眾參與決策和治理的全過程。從民主政治視角看，決策由權力機構主導轉變為群眾參與，與人民群眾互動協商的過程。從公共行政視角看，公共權力的行使過程，強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協商對話的過程、形式與結果。公共權利行使過程一般包括：議題的提出與確定過程、決策過程、政策實施過程、政策評估反饋過程、政策調整完善過程等。在以上每個階段性過程中，建立信息公開、協商互動、檢查監督、評估反饋、修正完善的制度體系，是真正實現人民當家作主最重要的制度保證，也是新時代社會治理創新的重點和難點。從公益事業視角看，人民當家作主強調的是以公共政策引導和鼓勵人民群眾在環境保護、健康、教育、扶貧、養老助殘、婦女兒童權益保護、法律援助、社會治安、文化體育等方面發揮重要作用。目前，公益性事業是人民群眾參與社會治理的重點，也是政府政策引導的重點，十八大以來，已經取得了可喜的成果，初步形成以社會組織為主體的人民群眾積極參與公益性社會事業的氛圍和局面。

黨領導下的人民當家作主，不是以公民個人的意愿和行為為前提，而是以最廣大人民群眾的共同利益根本利益為前提，通過人民當家作主，實現依法保障廣大人民群眾的核心利益，從而實現對公民個人基本權利和利益的保障。從法律視角看，人民群眾依法參與社會治理，主體可以是個人，也可以是組織——市場組織或者社會組織。公民個人有依法積極參與公共事務的權利和義務，但個人參與具有很大的局限性，在普遍性和代表性方面存在明顯不足。市場組織——企業，也是社會治理的重要參與力量和主體，但企業通常以市場為導向，以追逐利潤最大化為前提，對無利或者微利的社會事業缺乏參與的動力。黨的十六大正式提出社會管理創新，中央對社會組織給予了前所未有的高度重視。十七大對社會組織發展提出明確要求，十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》中突出強調了社會組織的功能、地位和作用。十八大報告3次提到社會組織，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了社會組織在國家治理中的重要主體地位。十九大報告5次提到社會組織，對社會組織的期待更高，要求社會組織在新時代有新作為，發揮社會組織在協商民主、社會治理特別是包括環境保護在內的公益性事業發展中的獨特優勢和積極作用。在黨的引領下，社會組織正在逐步成長為人民學習和實踐當家作主的重要平臺和組織形式。