作者：常紀文 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長　

過去五年的輝煌成績與時代背景、改革邏輯

黨的十七大把生態文明建設納入全面建設小康社會的奮斗目標體系，黨的十八大建立了將生態文明納入“五位一體”的大格局。自此，生態文明正式進入經濟和社會發展的主戰場。黨的十八屆三中全會啟動了生態文明體制改革，盡管面臨環境保護與經濟發展協調發展的巨大挑戰，但在黨的領導下，生態文明觀已經建立，生態文明理論已經體系化，資源節約、環境友好等生態文明制度體系的四梁八柱基本建成，成效不斷顯現，生態文明新時代已經來臨。

這些輝煌成就的取得是有其時代背景和改革邏輯的。時代背景是，黨的十八大至2035年，中國仍然處于不斷發展的轉型期。這個轉型期既是最佳的經濟和社會發展改革窗口期，也是最佳的生態文明體制改革窗口期，不容錯失。改革邏輯是，建立系統的生態文明理論，通過灌輸、自發到自信、自覺，培育生態文明理念；通過監測打擊數據造假保證環境與發展決策及生態文明建設目標評價與考核的真實性；通過環境保護黨政同責及與之配套的區域生態文明建設目標評價與考核、黨政領導干部自然資源資產離任審計、中央環保督察、黨政領導干部生態環境損害責任追究等機制來走出環保監管監察不力的困境；通過生態補償、生態環境損害賠償、行政拘留、按日計罰、引咎辭職等嚴厲的法律責任和嚴肅的黨內紀律來保證法律的充分和公正實施；通過信息公開、公眾參與和司法介入來促進各方面參與環境共治，使環境保護真正進入“五位一體”的大格局，使經濟社會發展與環境保護進入良性互動的協調發展格局。

生態文明建設和體制改革需繼續穩中求進

黨的十九大對生態文明提出了新的判斷、新的觀點和新的舉措。今后五年，中國在深度融入國際經濟發展時代潮流的同時，經濟將處于由總量型向質量型轉型的關鍵時期。轉型會產生陣痛，若考慮周全，轉型成本會小些。為此，要研究發達國家環境與發展協調的時代背景與歷史邏輯，分析中國作為后發追趕國家如何促進環境保護與經濟發展的協調，統籌好國內和國際環境保護與經濟協調發展的兩個大局。中國的經濟體量很大，生態文明體制改革的總體承受能力較強，但從另一個角度看，風險也大。目前，中國正進入技術和經濟發展的瓶頸期，一些行業發展艱難，但是困難是階段性的，不能因為困難而不改革，耽誤發展。要充分估計目前面臨的困難，實事求是地改革，不要超越承受能力搞一刀切。為此，需要總結經驗和教訓，以新思想和新觀點為指導，對2020年乃至2035年中國可持續發展的路徑作出科學判斷，穩步推進生態文明建設和體制改革，不斷激發新的活力，釋放新的紅利。只有這樣，在環境共治的全球格局中，才能用中國的智慧解決中國自身的問題，講好中國故事。

生態文明的內涵包括生產發展、生活富裕、生態良好。單純地搞好環境保護很容易，對企業進行限產和停產就行了，對社會生活方式強制轉型就行了；單純地發展經濟、提高國民收入也很容易，所有的企業開足馬力生產經營就行了，但要實現生產發展、生活富裕、生態良好的多贏式發展就艱難了。在生態文明建設的地方實踐中，需要各地有發展的依托、發展的特色、發展的優勢和發展的抓手，特別是有發展的比較優勢和適合自己的轉型戰略，這考驗地方黨委和政府的執政能力，稍有閃失便會雙輸。因此，生態文明建設和體制改革要立足基本國情與區情，既不違背經濟規律，也不違背環境保護和技術發展規律，要穩中求進，穩中求新；既要發揚長項，也要動態地補足短板，整體提升生態文明建設的內生動力。

生態文明建設和體制改革如何繼續穩中求進

從技術規律和經濟規律來看，環保要求的提升具有階段性。這種階段性的周期律，通常表現為創新期、積蓄與上升期、穩定發展期、發展瓶頸期。在一個周期內，環境質量不可能一直往上走。要想突破瓶頸，須有新的經濟基礎、技術基礎作支撐。有了新的支撐，環境保護要求可以進一步提升。在經濟發展的瓶頸期，可以通過嚴格執法倒逼企業加強環境保護，但如果環境保護的標準和要求不切實際，超越企業和社會的承受能力，則不利于企業渡過難關。十九大報告提出，要打污染防治攻堅戰。攻堅戰要講究策略，不要超越國情和區域經濟和社會發展實力一味地提高環境保護的目標、標準和要求，應嚴格執行現有的要求和標準，保證現有的法律要求得到全面的遵守，強基礎，抓全面，提高最低標準，讓所有的企業能夠達標排放，從全局層面整體提升環境保護的效果。

在技術和經濟創新的推動下，下個經濟和技術發展的周期一旦來臨，可以進一步整體提升環境保護的目標、標準和要求。如果不給經濟發展一個整理期和消化期，不培育和積蓄環境保護所需要的經濟基礎，而環境保護部門一味地持續提升改善環境質量的目標，發展和改革部門一味地提升經濟發展總量，不基于經濟和技術發展戰略協同建立環境保護和經濟發展企業發展的戰略目標，不夯實經濟基礎和遵守環境法律法規的能力，今后還會出現環境政策實施一刀切的不正常現象，不僅會挫傷經濟的元氣和企業創新發展的動力，也危及環境的持續保護。這需要基于2020年、2035年和2050年三個時間節點的經濟和社會發展的戰略目標，設計與戰略目標實現節奏一致的環境保護目標，制定符合經濟發展和技術發展實際的環境保護標準與要求提升戰略。從目前有些地方反映的環境保護執法一刀切現象來看，這一戰略需要改進或者完善。

目前，可以考慮對現行的生態文明建設和改革措施進行全面的評估，揚長補短，針對現實的重點難點問題、制度構建的薄弱環節和體制、制度運行中的梗阻問題，加強體制優化、制度整合和機制創新，確保生態文明建設與體制改革在生態文明新時代不斷取得更大的實效。下一步要傾聽各方面的意見，邊建設邊改革，基于城鄉差別、東中西部地區差別、第一二三產業差別開展目標和政策的分類施治，解決不平衡和不充分發展的問題。對于環境保護目標和政策的制定，要開展區域和行業的經濟承受能力評估，建立經濟可行的環境保護標準和要求制度。