再次，借鑒國際成功經驗，完善開發性金融機構的運作模式。國家開發銀行向開發性金融的轉型并非“前無古人”。在國際范圍內，先后有美國復興金融公司、房利美、德國復興信貸銀行、新加坡星展銀行、日本政策投資銀行、韓國產業銀行等機構走上了各自不同的轉型之路。其中，與我國經濟有著相似發展模式和發展路徑的國家的開發性金融機構的成功經驗值得學習，例如韓國產業銀行。同時也應當認識到，每個國家都應有符合其自身發展階段和政治經濟體制特點的開發性金融發展模式，借鑒國外同類機構的成熟治理經驗和運作模式，必須建立在理論論證和適應性研究的基礎上，結合實際審慎推進。例如，可以研究是否能夠對政策性業務和商業性業務適用不同的風險管理機制和評估流程。對于外部性較高但盈利能力較低的政策性業務，可設計與其特點相適應的風險評估流程，并借鑒日本政策投資銀行的經驗，增設由外部專家、學者和金融界人士組成的“運營評議委員會”，對政策性業務的經營和管理狀況進行事后評價，對信貸和投資的效果進行綜合評估；而對于風險較高的商業性業務，可借鑒新加坡星展銀行的運作模式，執行嚴格的風險評估機制和完全商業化的風險評估流程。
加強風險管控，建立與開發性金融相適應的風險管理體系。首先，關注地方政府融資風險，建立預警機制。“十三五”期間，可以預計國開行與地方政府有關的資產規模將繼續上升，如果地方政府出現融資風險將對國開行的資產質量產生較大影響。地方政府融資風險主要體現在地方政府“借短投長”“借新還舊”的融資方式的不可持續性和城投債的違約風險。我們的研究表明，地方政府債務風險在過去十年中逐步上升，但是這一趨勢在2014年開始發生轉變，2015年地方政府債務置換啟動后，地方債的違約風險已經大大下降。此外，在央行將地方債納入商業銀行抵押品范圍后，流動性風險也大幅下降。
盡管如此，個別地區的債務風險仍然值得關注：（1）短期債務占比過高的省份，如廣東、天津、福建、上海和云南；（2）短期債券加權平均發行利率最高的省份，如陜西、貴州、新疆、黑龍江和甘肅；（3）代表性期限（1年期及以下，5年期和10年期）債券加權平均發行利率最高的省份，如陜西、云南、貴州、遼寧和黑龍江；（4）經濟增長疲弱、償債能力下降的省份，如吉林、遼寧和黑龍江。上述省份的市、縣一級政府發行的城投債償付前景尤其令人擔憂。由于城投債的重要還款來源是以土地出讓收益為主的地方政府性基金收入和財政補貼，對于房地產去庫存任務較重的三四線城市，土地出讓收入的大幅下降以及與房產有關的稅費收入的下降，將會嚴重影響其償債能力。
建議建立地方政府債務預警機制，監控地方政府融資風險的動態變化。根據各省、市、縣地方政府的債務負擔、償債能力、利率水平、風險溢價和對國開行的風險敞口等指標進行綜合評估，以便及時提出風險預警。與此同時，在向地方政府提供貸款時應酌情給予優惠的貸款利率和較長的貸款期限，以便提高地方政府債務的可持續性和國開行自身政策性業務經營的穩健性。
其次，外部征信和評級機構合作，將風險的防范與控制前移。從防范信用風險的角度來看，在貸前審查中與專業的外部征信和評級機構的合作，建立雙軌運行的聯合評級體系，有助于將風險防范控制前移。“十三五”時期開發性金融機構的穩增長任務繁重，政策性業務迅速擴張，且涉及的領域和對象廣而分散，需要特別關注資產質量的穩健性。此時，僅僅依靠內部評級的力量，在專業性和人力方面恐怕難以滿足業務要求，也不利于控制信貸質量。近幾年來，在有關部門的大力推動下，外部信用評級產品已經應用于商業銀行的風險管理、工程招投標、政府專項資金扶持、上市公司債券發行等領域。選擇具有較高權威性、專業性、公信力和社會影響力的資信評級機構作為中立第三方，能夠有效地對內部評級起到一定程度的補充和約束作用，達到控制信用風險的目的。
再次，加強內部風險管控，提升可持續發展和抗風險能力。面對經濟的周期性下行，國內主要開發性銀行和商業銀行的不良貸款率都出現了不同程度的上升，為提高自身的可持續發展和抗風險能力，國開行需要進一步加強內部風險管控。一是在風險管理的制度設計上應以分權為原則，著眼于內部各部門或流程各個環節之間的權力制衡，以提升內部自查和自律的能力，從源頭上防范操作和合規風險。二是重大項目貸款決策的審核權上移，并且嚴格執行不良貸款責任制，力求增強各級業務人員的責任心，同心協力嚴控不良貸款率。三是要加強對未來經濟形勢和資產負債表變動趨勢的研判，適時提高資本充足率，以應對貸款違約和資產減值給資產負債表帶來的沖擊和損失。現階段提高資本充足率主要依靠兩種方式：股東注入資本金，減少支付股東紅利從而增加利潤留存。雖然降低資產規模也能夠有助于提高資本充足率，但是有違現階段穩增長的政策目標，因而不可取。
最后，積極創新融資模式，化解融資風險。后利率市場化時代，國開行應警惕可能的融資風險。目前國開行主要依靠發行政策性金融債融資，債券融資占負債總額的66%，而債券融資又主要是通過在國內銀行間發行政策性金融債融資，柜臺債、交易所發債的規模和海外發行人民幣債券的規模仍然較小。融資渠道的單一導致國開行較易受到國內債券市場相關政策和供求的影響和沖擊。例如，地方政府債務置換在很大程度上緩解了地方政府面臨的償債困境，但同時大規模增加了國內市場上低風險債券的供給，如果沒有相應的流動性釋放的配合，必然會擠壓市場對國開債的需求，為國開行的融資造成一定壓力。此外，2015年10月23日央行宣布“雙降”，同時放開商業銀行和農村合作金融機構的存款利率浮動上限，利率市場化基本完成。雖然根據人民銀行對商業銀行資產風險權數的設定，國開債依然享有國家信用，風險權數為零，但利差的縮小將造成國開債對商業銀行和其他金融機構的吸引力下降，融資空間被進一步壓縮。
因此，國開行亟需創新融資模式、拓寬融資渠道，以化解融資風險。一是繼續開拓國內市場資金來源，包括引入國有資本參股和定向發債。二是借著人民幣國際化的東風，擴大在境外發行人民幣債券的規模。由于近期資本的持續流出，人民幣在短期和中期繼續貶值仍然是大概率事件，境外發行人民幣債券能夠避免未來匯率貶值帶來的損失，但發行成本可能較以往更高，以此種方式籌集的資金應用于投資回報率較高的商業性業務。
注釋
[1]根據財政部部長肖捷2017年3月7日在第十二屆全國人大五次會議關于《財政工作和財稅改革》的記者會上最新披露的數據，截至2016年末，中國中央和地方政府的債務余額約為27.33萬億元，負債率約為36.7%。我們的估算結果與這一數據略有出入，原因可能在于，由于數據資料缺失，或存在一定的高估傾向，特別是地方政府存量債務取的是待置換規模的最大值。同時，由于財政部的最新數據沒有進一步的結構性信息，因此目前階段尚無法對我們的估算結果進行校準，這里特別予以說明。
[2]但《預案》關于財政重整計劃中也提出了申請省級救助的舉措。指出在采取拓寬財源渠道、優化支出結構、處置政府資產等措施后，風險地區財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結束后，由省級政府自行決定是否收回相關資金。這是否會加劇省以下政府的道德風險，還需觀察。
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