各項改革都應回到推進國家治理體系和治理能力現代化上來

全面深化改革是非常復雜的系統工程，頂層設計不可或缺。那么，如何進一步完善改革的頂層設計呢？

首先，要避免認識上的誤區。從以往改革歷程來看，有兩個方面很容易形成認識誤區：第一個誤區是“工程思維”。工程思維是以力學原理為基礎的，其特點是確定性。任何工程設計都以是確定性——力學規律為前提的。而改革屬于社會工程，是以社會科學為基礎的，其特點是不確定性。任何一項改革，都無法找到像力學規律一樣的確定性來支撐頂層設計。從理論上講，改革失敗的概率要遠遠高于工程失敗的概率。對改革要有必勝的信心，但也要有改革失敗的最壞打算。所以，改革的頂層設計不能有像蓋房子那樣的工程思維，要預計到有大量的不確定性在等著我們，這就是為什么改革依然要“摸著石頭過河”。千萬不能以為，只要文件一發，改革的進程就可確定了，改革的目標就會指日可待。第二個誤區是上層設計等于頂層設計。這是不確定的，可能是，也可能不是，關鍵在于是不是從整體來考慮。頂層設計的真正內涵是：整體設計+上層設計。沒有整體思維的頂層設計將會使改革部門化、碎片化，導致改革難以落地。在改革推進過程中，改革不協調、不相容，甚至相互掣肘的現象時有發生。這是整體思維欠缺、“總設計”不充分的結果。

其次，改革的頂層設計要回到十八屆三中全會確定的全面深化改革的總目標上來。只有深刻把握新的時代條件和時代特征，以國家治理體系和治理能力現代化，完善發展中國特色社會主義制度為指引，我們才能把現有的五花八門的改革理出一個頭緒，拎起來，并形成一個“總設計”。改革，既要問題導向，也要目標導向，兩者必須有機結合。如果只有問題導向，改革就會陷入碎片化，就有迷失方向的危險。十八屆三中全會明確的改革總目標，簡化地說，就是國家治理現代化。國家治理的現代化，意味著新時代的全面深化改革實質上是國家治理的改革，國家治理的改革也就是要重塑一個新的國家治理結構，使之適應我國當前發展新階段的新要求。用政治經濟學的語言來表達，就是要重構生產關系和上層建筑，以適應當前社會生產力發展的要求。

從整體出發，重塑國家治理結構

國家治理結構有三個基本維度：第一個維度是政府與市場的關系，這個維度的改革搞了40年了，至今還沒有完成。第二個維度，政府與社會的關系，現在提出來了，但這個維度的改革并沒有實質性的突破，我們是在沒有總設計的情況下，從各個側面在迂回地進行第二個維度的改革，譬如說科教文衛的改革，就是在各個領域去分別實施的，缺乏統一的整體設計。還有一個維度，即第三個維度，中央與地方的關系，即分級治理的問題。這個維度的改革仍停留在過去長期形成的“分級管理”狀態。這三個維度從整體上構成了一個國家的治理結構，不同的國家治理結構實際上體現在這三個維度的三個關系怎么去處理，遵循什么樣的原則。

在這三個維度關系中，政府與市場的關系、政府與社會的關系是基礎。政府與市場、政府與社會的關系沒理順、不清楚，中央與地方的關系也難以有實質性的進展。當然，中央與地方關系沒理順，也會制約政府與市場、政府與社會關系的處理。三個維度的關系是相互影響，相互疊加，彼此制約的，不是線性的關系。那么，政府與市場的關系、政府與社會的關系該如何去處理？以計劃體制下的高度集中為參照系，全面深化改革依然應當是分權改革。

向市場分權，稱之為市場化的改革，目的是構建經濟的微觀基礎，建立現代企業制度，即經濟組織是自治的。傳統的國營企業不是自治自主的，而是依附于政府各個部門，市場化改革改變了這種狀況。市場在資源配置中的決定性作用日漸發揮，但目前依然受到體制機制的束縛，在要素市場化配置方面更是突出。

政府與社會的關系也需要分權改革，政府要向社會分權，構建社會的微觀基礎，形成社會的自治。這也就是要形成在黨的領導下的各種各樣的社會自治組織（包括慈善組織、公益性組織、行業組織等等），增強社會自我凈化、自我約束、自我管理的能力。沒有社會的自主管理，什么都依靠政府來管理，在市場化程度不高的條件下也許是可行的，但隨著經濟市場化程度的提高，各種利益主體越來越多元化、利益關系越來越多層化，利益內容越來越泛化，社會復雜化程度急劇提高，政府將會越來越力不從心，因為超出了政府的能力范圍。

此外，公共服務的提供也需要大量的非營利組織，如教育、醫療、文化、體育、救助等等，既需要國有事業單位這類官辦社會組織，也需要社會力量興辦的民間社會組織。公共服務體制的完善同樣離不開社會化改革。人民對美好生活想需要日益廣泛，要解決好發展不平衡、不充分的問題，僅僅依靠政府的力量是不夠的。