金融監管，既是現代化國家治理的重要手段，也是推進國家治理能力現代化的重要組成部分。長期以來，我國對金融機構的監管權主要集中在中央政府，具體由“一行三會”負責。根據十三屆全國人大一次會議于2018年3月17日表決通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，銀監會和保監會合并，組建中國銀行保險監督管理委員會；同時，銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行。自此，中央層面的金融監管體制新框架“一委一行兩會”正式落地。但是，相對于中央層面的改革，地方金融監管體制的改革可謂進程十分緩慢。作為密切聯系、相互貫通、不可分割的有機體，地方金融監管體制改革的緩慢無疑影響甚至制約著我國整個金融監管體制改革的全面推進。
國家機構改革方案對地方金融監管提出新要求
隨著我國經濟快速發展和金融改革的不斷深化，地方金融業蓬勃發展，新型金融業態遍地開花。但在原有的“一行三會”監管體系中并沒有為地方金融監管做出專門安排。地方政府以“一事一議”的方式，通過國務院或銀監會等部門的委托授權，逐步取得了對小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等七類金融機構和轄內投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所（即所謂“7+4”類機構）的所謂監管權。因為所謂的監管權實質為含義更廣泛的管理權，而并非真正意義上的監管權。伴隨著地方金融業的快速發展，地方金融監管的四大問題日漸暴露：
一是地方金融監管與中央金融監管的目標、思路及政策措施存在差異。在現有管理機制下，中央監管部門多注重國家金融全面穩定及規避國家性金融風險，而地方金融監管則主要針對地方金融行業發展，為地方經濟服務，注重地方金融風險的規避。由于目標不同，監管側重點必然有所不同。
二是地方金融監管的權責不對等。目前，我國地方政府對地方金融的市場準入和業務監管方面的監管權力有限，但對地方金融的風險處置以及金融機構的市場退出負有全部責任，存在地方金融監管權責不對稱現象。例如，對農村商業銀行、村鎮銀行等地方小型存款類金融機構，地方政府在市場準入、業務經營等前端、中端沒有監管權，而監管末端的風險處置工作由地方政府承擔。
三是監管資源分散、政出多門。地方政府沒有設立專門的金融監管機構，地方金融業態的金融管理事權多在金融辦，金融辦肩負著監管、協調、服務及發展等多重職能，其金融監管職權又缺乏國家層面的法律依據和法律授權，導致職能、職責、職權均不明確。此外，地方金融業態的監管分散于金融辦、發改局、商務局等多個部門，這種多頭監管模式下，監管邊界不清、監管職能散亂。
四是監管能力不足。一方面，監管力量薄弱，如現有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經驗，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業監管的要求；另一方面現行的監管手段滯后，缺乏基于大數據、塊數據、云計算、區塊鏈等新技術的監管手段，難以對新金融業進行有效監管。
在防風險、強監管的主旋律下，及時進行地方金融監管體制改革，消除金融市場中的風險點，不僅是形勢所需也是勢在必行。按照此輪黨和國家機構改革的總體設計，機構改革剛剛走出第一步，之后還有黨政群聯動以及地方層面的機構改革。具體到金融監管領域，中央金融監管部門的地方派出機構會進行相應調整，地方金融監管體制將進行改革，形成“一部二局一辦（局）”的新格局，即地方人民銀行營業部、證監局、銀保監局、地方金融辦（地方金融監管局）。
在進行地方金融監管體制改革，建立健全地方金融監管體制的過程中，必須遵循黨和國家機構改革對中央金融監管體制改革提出的新要求“解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線”；同時也必須遵循中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在2017年7月召開的全國金融工作會議上明確提出的“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任”，以及中共中央政治局常委、國務院總理李克強在全國金融工作會議上指出的“要堅持中央統一規則，壓實地方監管責任，加強金融監管問責”。
建立健全地方金融監管體制的途徑
根據黨和國家機構改革與全國金融工作會議的新要求，進行地方金融監管體制改革，建立健全地方金融監管體制，首先要適度剝離地方金融監管與金融發展職責，其次要建立健全地方性金融監管規章，再次要增強地方金融監管的監管能力，最后要完善防范和化解地方金融風險的機制。
適度剝離地方金融監管與金融發展職責，保持金融監管的獨立性。在防風險、強監管的主基調下，為增強類金融監管職能，浙江、深圳等多個地區的地方政府金融辦開始加掛金融監管局牌子，江蘇省政府金融辦則變更為省地方金融監督管理局。但目前，金融辦（局）作為地方政府的組成部門，除了行使防范金融風險、維護地方金融穩定的職能外，還要按照地方政府的統籌部署擔負為推動地方經濟發展融資的職責，在一定程度上影響了金融監管的獨立性。因此，建議從中央層面出臺相關規定，統一和規范地方政府金融監管局的具體職責，使其職能主要是落實中央金融監管的各項政策措施，防控和化解區域性金融風險，適度剝離其地方金融發展的職責，以確保金融監管的獨立性。
建立健全地方性金融監管規章。由于金融行業的特殊性，短時期內，夯實地方金融監管法規基礎的工作可以從省級地方政府制定規章制度的層面上先做起來。根據2015年修正的《中華人民共和國立法法》，在中央基本監管法律框架下，省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會可以對行政區內相關金融監管事項制定地方性法規；考慮到地方金融差異化發展，在遵循憲法及其他重要法規的前提下，地方性法規可以根據本行政區域的實際情況做出具體規定。基于此，建議由省人大制定《地方金融監督管理條例》，界定地方金融的含義及金融機構和金融業態，明確地方金融監管的目標、原則、對象、主體和內容等重要事項，并以《地方金融監督管理條例》作為“母法”，地方政府和地方金融監管機構再制定監管實施細則和操作辦法，為地方金融監管提供法律依據。
增強地方金融監管的監管能力。首先在人員配置方面，一方面要根據工作需要配備足夠的監管人員；另一方面應多吸收有監管經驗的專業人才或者通過培訓、掛職交流等方式提高監管人員的業務能力。其次在補充監管手段方面，通過完善地方金融監管條例，進一步明確對各類監管對象的現場、非現場檢查方式，明確檢查權利及處罰手段等。再次在創新金融監管手段和方式方面，利用區塊鏈技術去中心化、分布式記賬及不可篡改時間三大特征，降低金融監管成本，提高監管的效率；運用大數據、云計算等技術，實時、全方位對存疑數據或金融行為進行篩查、甄別、預警，及時有效防控金融風險，提高金融監管的質量和水平。
完善防范和化解地方金融風險的機制。實現地方各類監管機構的信息共享機制是加強監管協調、提前發現風險的重要基礎，應考慮由地方政府牽頭建立中央監管部門的駐地派出機構與地方金融監管局之間的金融信息共享平臺。另外還需建立健全風險處置應急機制。應由地方市政府牽頭建立地方金融監管局為主體、其他監管部門協同配合的金融風險應急處置機制，負責對風險的集中分析和跨部門風險的協同管理，強化風險防范和處置職能。
科學合理劃分中央與地方的金融監管權，調動中央與地方的積極性
建立健全地方金融監管體制時，必須堅持“中央為金融監管主導，地方監管作為有益補充”的原則，以“一委一行兩會”的垂直監管體系為主體架構，科學合理劃分中央與地方的金融監管權，授予地方政府適當監管權，充分調動中央與地方的積極性。
厘清中央與地方金融監管權的邊界。建議按照“屬地管理、權責統一”原則，明確現階段地方金融監管對象主要是中央監管部門駐地派出機構監管范圍之外的新型金融機構和金融業態；并在科學界定地方金融監管職責和風險防范處置責任基礎上，進一步完善中央與地方條塊相結合的監管工作機制，強化中央金融監管部門督促和指導地方金融監管工作的責任。
建立綜合性金融監管信息共享機制，提高金融監管效能。監管和風險信息共享是中央和地方金融監管協調的基礎，目前中央各監管部門之間、中央與地方之間的金融監管信息交換仍然存在壁壘，缺少綜合性信息共享平臺和監管機制，難以形成科學、全面、高效的金融監管決策。建議建立中央與地方信息集合、交換與共享的機制和平臺，明確界定共享信息的統計口徑、標準、性質、內容、方式以及保障機制，形成中央各監管部門之間及中央與地方之間高效、暢通的金融監管信息共享機制。
【本文作者為中央財經大學財經研究院教授、博士生導師】
責編：張盈盈 / 賀勝蘭