黨的十九大報告中提出建立更加有效的區域協調發展新機制，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。這個論斷是黨中央在全面系統總結改革開放以來我國城鎮化發展的新階段、新特點和新趨勢的基礎上做出的，對新時代我國城鎮化發展戰略的推進具有綱領性指導意義。
妥善處理好三個層次的發展關系
以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，必然要處理好三個層次的發展關系。
一是城市群地區與非城市群地區的發展關系。城市群地區是城鎮化發展到高級階段的產物，只有那些經濟發達、城鎮化水平高的地區才可能出現城市群。以我國目前的城鎮化階段和水平而論，城市群只可能出現在局部地區。將來即使完成城鎮化，城市群也不可能覆蓋全部國土和人口。把城市群作為推進城鎮化的主體形態，并不是否定非城市群地區以大城市或者中小城市為主體形態推進城鎮化的必要性。更進一步，非城市群地區在今后相當長時期內還將以大城市或者中小城市為發展的主體形態。切忌不顧主客觀條件，拔苗助長式地發展城市群。同時，還要注意，發展城市群的主要目的是帶動全國經濟社會的整體發展，而不是拉大地區差距，讓城市群地區獨善其身。發揮城市群的帶動作用，就是要構建城市群地區和非城市群地區協同發展的機制，形成以強帶弱的發展新格局，這才是協調發展的城鎮格局應該追求的初衷。
二是城市群之間的發展關系。城市群之間既有發展規模的差別，也有發展水平和發育程度的差別。這種差別是由地區經濟發展水平和產業分工造成的，具有客觀必然性。要尊重區域經濟發展規律，承認不同城市群間發展差別存在的必然性，允許城市群探索各自不同的發展道路，形成發展規模各異、發展水平不一、產業特色鮮明、地域分工明確的城市群發展新格局。切忌把城市群打造成揚短避長、包羅萬象、千城一面的城市（鎮）堆積體。
三是城市群內部大中小城市、小城鎮和農村地區的發展關系。城市群是一個包含大中小城市、小城鎮和農村地區的有機綜合體。城市群發展的過程，就是大中小城市、小城鎮和農村地區由不協調到協調的過程。這個過程解決的突出問題是大城市的“過密”問題和中小城市、小城鎮及農村地區的“過疏”問題。這個問題事關城市群的發展質量，必須著力去解決。
全面推進以人民為中心的城鎮化
黨的十九大報告中提出“以人民為中心”的發展觀，具有劃時代的偉大意義。相比于傳統的“以人為本”的發展觀，“以人民為中心”的發展觀更符合社會主義社會建設的價值追求。十九大報告中提出，“人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業”。這正是“以人民為中心”發展觀的核心內涵，也是推進以人民為中心的城鎮化的根本宗旨。
以人民為中心的城鎮化需要在推進城鎮化的實踐中不折不扣地予以落實。
第一，城鎮化的目的是滿足廣大人民群眾日益增長的物質和文化生活需求，具體包括就業、教育、醫療、住房、養老、休閑娛樂、人際交往等。炒房炒地的城鎮化、缺乏就業機會的城鎮化、教育不公的城鎮化、看病難看病貴的城鎮化、老無所養的城鎮化、人際交往隔離的城鎮化，都不是以人民為中心的城鎮化應該追求的目標。
第二，城鎮化過程中要切實保障廣大人民群眾的知情權、參與權和生命財產權。城市（鎮）發展規劃要切實尊重廣大人民群眾的意愿，反映廣大人民群眾的意志。城市（鎮）建設，不能讓廣大人民群眾成為看客，不能侵犯廣大人民群眾的生命權和財產權。農民被動上樓的城鎮化、只反映長官意志的城鎮化、開發商主導的城鎮化、野蠻拆遷的城鎮化、拆遷暴富的城鎮化，都應該摒棄。
第三，城鎮化的最終成果要讓全體人民共享。習近平總書記在黨的十八屆五中全會上提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，其中“共享”對新時代城鎮化的推進有極強的指導意義。城鎮化的最終成果不能成為少數地區、部門和個人的專利品，地區差距、城際差距、城鄉差距和人際差距不斷擴大的城鎮化不符合協調發展城鎮格局的總體要求，應該堅決予以杜絕。城鎮化的最終成果要讓廣大人民群眾共享，要體現在廣大人民群眾的獲得感和幸福感上。
努力提高城鎮化的發展質量
《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》明確提出要全面提高城鎮化質量，2017年中央城市工作會議進一步強調提高城鎮化質量的重要性。長久以來，我國城鎮化發展速度較快，但是質量普遍不高，城市功能不完善（郭葉波、魏后凱，2013），主要體現在這幾個方面：
一是對城市戰略研究重視不夠。城市戰略研究是城市規劃建設的基礎，許多城市編制的城市規劃缺乏戰略研究的指導。城市戰略失誤導致城市規劃建設失誤的案例并不少見，由此造成的損失難以估量，甚至無可挽回。二是城市功能建設滯后。當前許多城市把工作重點放在城市形態建設上，在城市建設中將國際前衛的低碳、綠色、節能、智慧等概念發揮得淋漓盡致，以此提升城市的品味，但是滿足城市居民基本生活需求的功能嚴重欠缺。三是土地城鎮化快于人口城鎮化（陳燕茹，2015）。城市規模越擴越大，占地面積越來越多，寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和產業園區占地過大，建成區人口密度偏低，大量農業轉移人口漂浮在城市，卻難以融入城市社會，市民化進程滯后。四是城市社會建設滯后。主要表現為，對GDP和財政收入的追求高于一切，對社會問題和社會矛盾化解的重視程度不夠，社會建設滯后成為明顯的短板。五是城市地下建設滯后。城市地下綜合管廊建設和地下空間綜合開發利用對于一個城市來說是百年大計，馬虎不得。但因其耗時、耗力、耗財，不像地上建設那樣容易彰顯政績，往往重視程度不夠。六是城市規模與資源環境承載能力不匹配。部分特大城市中心區人口過度聚集，資源環境承載能力趨于極限，而中小城市資源環境承載能力較強，但是集聚產業和人口不足。七是城市管理服務水平不高。城市空間開發和人口聚集無序，城市管理法律法規不健全，“城市病”日益凸顯。
協調發展的城鎮格局需要優良的生態環境、完善的基礎設施和基本公共服務設施等多方面的支撐，這些方面的改進是提高城鎮化質量的有效途徑。
大力開展生態環境建設。不斷提高資源環境綜合承載能力，為協調發展的城鎮格局提供強有力的資源環境支撐。生態環境是協調發展城鎮格局可持續性的支撐要素。黨的十九大報告中明確提出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”。城市（鎮）建設不能無序擴張，要抱著尊重自然、敬畏自然的心態，劃定城市（鎮）增長邊界和生態紅線，加強節能減排工作。同時，也要防止以生態環境建設的名義搞“偽生態”工程建設。
強化基礎設施建設。構造與城市（鎮）發展規模相匹配的現代基礎設施體系，為協調發展的城鎮格局提供強有力的基礎設施支撐。基礎設施作為基本的公共產品是評價城鎮化質量的重要要素，也是協調發展城鎮格局的重要支撐要素。對基礎設施建設，不僅要強調增加投入，解決“供給不足”和“質量不高”的問題，更要強調其與城市（鎮）發展規模相匹配，解決“供給效率”的問題，避免出現“供不應求”和“供過于求”并存的現象。
完善基本公共服務配置。打造與城市（鎮）人口發展規模相匹配的基本公共服務體系，為協調發展的城鎮格局提供強有力的基本公共服務支撐。基本公共服務是評價城鎮化質量的重要要素，也是協調發展城鎮格局的重要支撐要素。正如上文所提到的強化基礎設施建，完善基本公共服務配置，同樣不僅要強調增加投入，解決“供給不足”和“質量不高”的問題，更要立足于城市（鎮）常住人口全覆蓋的基本原則，強調基本公共服務與城市（鎮）人口發展規模相匹配，解決“供給效率”的問題，避免出現因基本公共服務錯配而導致“供不應求”和“供過于求”并存的現象。
【本文作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、博導】
責編：趙博藝 / 李 懿