【摘要】黨的十九大報告提出“加強憲法實施和監督、推進合憲性審查工作”的要求，這在黨的文件中第一次提到，對加強憲法實施和監督、維護憲法權威具有重大意義。要加強合憲性審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，進一步明確規范性文件合憲性審查范圍，進一步健全合憲性審查工作機制，設立合憲性審查工作機構。

【關鍵詞】憲法監督  合憲性審查  制度建設 

【中圖分類號】D911    【文獻標識碼】A

我國憲法實施和監督制度有自己的特點

在我國，所謂合憲性審查，是由有關權力機關依據憲法和相關法律的規定，對于可能存在違反憲法規定的法律法規、規范性文件以及國家機關履行憲法職責的行為進行審查，并對發現違反憲法的問題予以糾正，以維護憲法的權威。

憲法監督的對象，在不同國家有不同的情形，主要有國家機關的職務行為和文件行為、國家公職人員。在有的國家，政黨組織也是監督的對象。憲法監督的內容主要有：法律、法規的合憲性；國家機關權限爭議；特定公職人員違憲事件；選舉爭議；政黨違憲案；受理憲法訴愿等。

從各國實踐看，對憲法實施的監督主要有事先審查和事后審查兩種。前者又稱預防性審查，指法律、法規在實施前由有關機關對其是否違憲進行的審查，通常適用于法律、法規制定過程中，如法國；后者指法律、法規實施后，由有關機關對其是否合憲進行的審查。事后審查可分為附帶審查、起訴審查、備案審查和提請審查等。

我國憲法實施和監督制度有自己的特點。根據1982年憲法規定，一切組織和個人，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。因此，在我國，一切國家機關、組織和個人，既是遵守憲法的主體，也是憲法保障的主體。

但監督憲法實施的主體只能是全國人大及其常委會。根據憲法，全國人大有權撤銷全國人大常委會制定的不適當的法律，有權罷免國家領導人；全國人大常委會有權撤銷與憲法相抵觸的行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例，有權監督“一府兩院”的工作。

全國人大及其常委會實施憲法監督的對象，主要是文件行為和職務行為。其中對規范性文件的憲法監督方式，一是主動審查。根據《立法法》，有關的專門委員會和常委會工作機構可對報送備案的規范性文件進行主動審查，主要是圍繞常委會工作要點和立法工作情況，有重點地對地方性法規、行政法規等開展主動審查，如對關于農民負擔的規定等進行的審查。二是被動審查，如對報請備案的地方性法規、行政法規、自治條例和單行條例進行審查。三是異議審查。國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省級人大常委會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見；其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。四是提請審查，如全國人大專門委員會審查全國人大常委會交付審查的事項等。

我國憲法監督制度，體現了全國人大是最高國家權力機關、代表人民統一行使國家權力的制度設計，符合我國國情，并且在維護憲法尊嚴、保障憲法實施中具有重要作用。

加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作

黨的十八大以來，中央不斷對推進合憲性審查工作作出重要決策部署。2012年12月4日，習近平在首都各界紀念現行憲法頒布實施30周年大會發表重要講話，強調憲法在法治國家建設中的重大意義，指出堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。

近五年來，我國法治建設邁出重大步伐，權力運行制約和監督體系建設有效實施，但全面依法治國任務依然繁重。十九大提出，加強憲法實施和監督、推進合憲性審查工作。這對推動合憲性審查工作不斷深入發展提出了要求。

加強憲法實施和監督、推進合憲性審查工作，要加強備案審查制度和能力建設，要把所有規范性文件納入備案審查范圍。行政法規要報全國人大常委會備案；省級人大及其常委會制定的地方性法規，要報全國人大常委會和國務院備案；設區的市級人大及其常委會制定的地方性法規，要由省級人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例，要由省級人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；經濟特區法規要報送全國人大或其常委會備案；最高人民法院、最高人民檢察院作出的審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，要報全國人大常委會備案。

加強憲法實施和監督、推進合憲性審查工作，要依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。全國人大要改變或撤銷常委會制定的不適當的法律、常委會批準的違背憲法的自治條例和單行條例；全國人大常委會要撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，撤銷省級人大常委會批準的違背憲法的自治條例和單行條例。

加強憲法實施和監督、推進合憲性審查工作，要禁止地方制發帶有立法性質的文件，防止地方超越法定權限制定規范性文件，限制公民、組織的合法權利或增加公民、組織的義務，防止下位法違反上位法規定的情況發生。  

合憲性審查工作發展仍需進一步解決存在的問題

一是合憲性審查中，對規范性文件的范圍需要進一步厘清。納入全國人大常委會備案審查范圍的規范性文件，除立法法規定的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規以及“兩高”制定的司法解釋之外，有的法律還規定有一些規范性文件，如國務院的決定和命令、省級人大及其常委會的決議和決定等，全國人大或者全國人大常委會有權改變或撤銷，但是否納入備案審查范圍不夠明確。

二是合憲性審查的工作程序需要健全。目前，《立法法》和《監督法》的規定比較原則，主動審查的程序、審查建議的辦理程序，法律規定不明確。十屆全國人大常委會委員長會議修訂通過的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》，屬于內部文件，效力層級不高，也沒有公開。2015年對《立法法》修改后，增加了有關主動審查、反饋以及公開等方面的規定，但還缺乏具體的程序性規定。

三是合憲性審查工作機制有待進一步健全。審查研究過程中，公眾參與程度不高，不同系統間備案審查工作的協調聯動還有待加強。在過去的工作中，對公民、組織提出的審查建議有的沒有反饋或返回不及時。

四是合憲性審查工作機構職責和權威有待強化。在全國人大常委會內部，法制工作委員會與專門委員會和常委會辦事機構的有關工作職責，需進一步厘清；目前備案審查機構的設置層級需要提升，以增強合憲性審查的權威性。

貫徹十九大提出“加強憲法實施和監督、推進合憲性審查工作”的精神，有必要加強制度建設和能力建設，研究修改相關法律法規和工作程序，進一步完善合憲性審查制度和工作機制。

（作者為國家行政學院法學部教授、博導）

【注：本文系2017年國家行政學院委托重大課題“推進合憲性審查工作”（課題編號：2017zdwt008）的成果之一】

【參考文獻】

①《推進合憲性審查 完善憲法監督制度》，中國共產黨新聞網，2017年10月24日。

責編/潘麗莉    美編/楊玲玲