營商環境是指伴隨企業活動整個過程（包括從開辦、營運到結束的各環節）的各種周圍環境和條件的總和。良好的營商環境是企業選擇進入的重要因素，也是企業發展壯大的重要平臺。營商環境建設和深化“放管服”改革密不可分，可以說，“放管服”改革貫穿于企業的整個生命周期。過去五年，我國持續推進簡政放權、放管結合、優化服務等改革，推動政府職能發生深刻轉變，市場活力和社會創造力明顯增強。黨的十九大報告中又進一步把“深化商事制度改革，完善市場監管體制”作為加快完善社會主義市場經濟體制的重要目標。深化“放管服”改革是轉變政府職能、釋放市場潛力、優化營商環境的重要舉措；深化“放管服”改革的目標就是建立市場化、法治化、國際化的營商環境。

經過幾年的探索與實踐，我國的“放管服”改革打造出了更便利化的營商環境，促進了市場主體快速增長，為經濟持續穩定增長奠定了基礎

2013年來，國務院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結，中央政府層面核準的企業投資項目減少90%，行政審批中介服務事項壓減74%，職業資格許可和認定大幅減少。中央政府定價項目縮減80%，地方政府定價項目縮減50%以上。全面改革工商登記、注冊資本等商事制度，企業開辦時間縮短三分之一以上。根據國家工商總局統計，截至2018年3月16日，我國各類市場主體總量超過1億戶（其中企業超過3100萬戶），五年增加70%以上，每千人企業戶數從2013年的10家升至如今的21家，翻了一倍。據世界銀行《營商環境報告》顯示，從2013年度到2016年度，我國營商環境的世界排名前移了18位，其中開辦企業便利度大幅上升31位。

在取得了巨大成就的同時，也應該看到營商環境的持續優化是一個沒有終點的過程。一方面，我國企業密度還不高，千人擁有企業數量與發達國家相比還有較大差距，說明企業的成長和發展是下一步改革需要關注的重要目標；另一方面，我國經濟仍然處于創業創新的繁榮時期，技術的變革降低了創業的門檻，高素質人才的積累提升了創業能力，但目前在融資的便利程度上，還存在不少制度性障礙。例如，在世界銀行營商環境調查“獲得信貸”這一指標下的“合法權利指數”這一二級指標中，我國僅獲得10分中的4分，只有印度和俄羅斯得分的一半，遠低于亞太經合組織成員國平均得分。此外，我國服務業、民營經濟等還面臨過多準入限制，在世界營商環境的總體排名還處于中等水平，還有很大的改革空間。

在可以量化的指標之外，還應注意到“放管服”改革過程中暴露的新問題會成為持續優化營商環境的著力點

第一，現有的“放管服”改革重前端的市場進入，而輕事中和事后監管，市場監管執法力度有限，市場主體強烈呼吁公平競爭的市場環境。建立健全“僵尸企業”退出機制，打擊各種假冒偽劣、侵害企業權益行為，才能為企業健康發展拓展市場空間。第二，地方政府內部和跨地區之間協調比較欠缺，不同政府部門對于“放管服”改革的認識不一，具體表現為市場監管部門熱，大大縮短了審批時間，降低了進入門檻，而稅務、銀行、電力等部門冷，形成了營商環境中的“短板”。據筆者在廣東省的調研顯示，由于銀行管理體制的規定，開立對公賬戶所需時間已經成為企業開辦時間中最主要的消耗。事實上，“放管服”改革成效的區域差異甚至出現在同一城市不同市轄區之間，這充分表明持續優化營商環境任重道遠。因此，需要以頂層設計帶動部門之間和地區之間的協調，打破行政性壟斷，改革市場監管體制，建立市場綜合監管體系。第三，許多普通群眾對于“放管服”改革還存在不了解甚至不適應的情況，參與感、獲得感不足。現有的改革主要還是聚焦政府和企業的關系，地方政府關注的還主要是符合其經濟增長目標的行業和企業，如大企業、高科技企業等，小微企業、消費者等其他利益主體的聲音不足。消費者權益保護日益成為社會關注的焦點，質量安全、消費維權等問題將會成為“放管服”改革下一階段需要解決的突出問題。最后，科技技術發展迅速，新產業新業態蓬勃發展，共享經濟、數字經濟等的興起催生了技術導向的市場監管，如何適應科技的發展和社會的變革，充分利用各種信息，提升監管效率和質量也是一個重要的課題。

在更深層次上，營商環境的持續優化有賴于國家治理體系的現代化

國家治理體系是一整套緊密相連、相互協調的國家制度，包含著各種利益主體之間的關系，如央地關系、政府與市場的關系、國家與社會的關系等等。就營商環境持續優化而言，主要涉及到政府和市場，市場與社會關系，更深層次的則是行政體制內部部門間關系的變革。由于信息不對稱、外部性、市場力量等問題，市場競爭的結果往往并不是社會最合意的結果。因此，一定的政府干預和監管是必要的。“放管服”改革實質上是政府對市場經濟活動的監管重心由事前準入移至事中和事后的監管，從資格審查轉為行為監督，是政府治理方式和政府職能的轉變。這種轉變不僅是經濟增長方式轉變的需要，還適應了科技與社會進步的需求。

政府選擇何種方式干預和監管市場經濟活動，其關鍵的考慮因素是信息成本，主要包括信息采集成本、信息處理成本、信息協調成本，以及根據信息進行反應的成本。具體到政府對企業和個體的監管方面（如稅收，行為規制等），嚴重的信息不對稱導致政府對企業和個體實際經營活動信息的掌控相對有限，傳統上必須依賴管制模式，重在事前的進入門檻設置和資格審查，將提供相關信息的責任和成本交給企業和個人方面，從而節約信息采集成本。在互聯網高度發達的今天，企業和個體的大量活動都可以迅速轉化為數字化信息，在社會生活中留下“痕跡”，如社交媒體、手機定位、互聯網轉賬、視頻監控、污染排放等。這些大量低成本快速采集企業和個體信息的途徑，使事中和事后監管的信息采集成本大大降低。

信息采集成本的降低僅僅是監管方式轉變的重要條件之一，真正要實現監管方式轉變，充分發揮互聯網時代的信息優勢，持續優化營商環境，還有賴于政府職能的主動轉變。政府職能的主動轉變需要適應信息成本的變化和數字治理的要求。雖然信息采集成本大大降低，但是企業和個體活動信息仍然是非常分散的，主要在各種私營的網絡經營商（如社交媒體、手機定位等信息）和一些政府部門（如視頻監控、污染排放等信息）手中，而市場監管部門并不一定擁有這些可以作為監管基礎的活動信息。因此，信息處理和協調成本將成為持續優化營商環境過程中政府的主要考量。然而，與信息采集成本不同的是，現階段的信息處理和協調成本的主要來源不是技術成本，而是不同主體之間的利益矛盾。這種數據集中使用的效率和數據分散采集的激勵之間存在矛盾，不僅是政府和擁有數據的市場主體之間的利益矛盾，還有不同政府部門之間以及不同區域政府之間的利益矛盾。政府與市場主體之間的矛盾可以通過價格手段等市場機制協調，但是政府內部不同部門、不同級別之間的利益不一致則需要制度設計的創新，協調關系，明確責任，而非簡單的機構重組。

在信息化高度發達的今天，政府內部運作過程越來越透明，成為社會公眾的關注點。傳統上的“內外有別”“內緊外松”等策略越來越難以適用，政府個別部門基于自身運作邏輯所發表的原本“正常”的行動和言論，與市場語境的碰撞將越發突出，并對市場信心和營商環境產生影響。因此，持續優化營商環境，需要政府各部門轉變認識，自覺注意到其行為對于市場和社會整體的影響，加強政策和行為的協調。不僅如此，在信息傳播速度加快、透明度提高的今天，政府部門的日常運行不僅要遵從規章制度，服從上級安排，還需要充分發揮自主性，積極響應社會公眾的需求。此外，政府還需要引導公眾參與營商環境的建設，避免“放管服”改革政府唱獨角戲的局面，在市場監管活動中探索政府強制力與社會自發約束機制的有機結合，發揮社會中分散的利益主體的信息采集和信息協調優勢，構造營商環境共治共享的新模式，持續優化營商環境，提高人民群眾的獲得感，推動中國經濟和社會發展更上新臺階。

【本文作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導、中國公共管理研究中心研究員】

責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠