作者：中國農業大學人文與發展學院推廣與創新研究中心主任、教授 高啟杰

當前，在經濟下行壓力加大、外部環境多變的復雜形勢下，做好“三農”工作既意義重大，又任務艱巨。與往年一號文件多是聚焦“三農”工作的某一領域不同，2019年的一號文件涉及“三農”工作的多個領域，而且提出了不少必須完成的硬任務。文件強調堅持農業農村優先發展，重點做好8個方面的工作。其中，有些任務是短期的，例如脫貧攻堅，由于近年來全國各級政府的高度重視，到2020年確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困，按期完成任務應當是不成問題的；而更多的任務則是長期而艱巨的。大致看來，文件中提到的8方面工作可以分解為兩大部分：一部分是基本任務，即前4個方面的工作，另一部分是組織與制度建設和創新，即后4個方面的工作。堅持農業農村優先發展，需要在資源配置、產業布局、基礎設施建設、創新創業、公共服務等方面向農業農村領域傾斜，逐漸矯正產業之間、城鄉之間的失衡狀態，從而實現均衡發展。不難想象，在未來相當長的時期內，農業農村優先發展都會是國家政策的基本考慮。要使這一政策真正落到實處，關鍵是要促進產業發展和鄉村建設。

一、產業發展是根本

目前，我國經濟面臨下行壓力，農業發展自身面臨的問題與挑戰也十分嚴峻，主要表現在農業發展的資源和環境約束日益趨緊，農業生產經營人員總體素質不高且結構不合理，農業產業結構性失衡和區域布局不科學的問題日益突出，土地流轉和農業規模經營面臨巨大挑戰，農業社會服務體系不完善，農業生產成本持續上升，主要農產品的國際競爭力下降。如果農業不穩甚至滑坡，糧食和重要農產品供給不足，不僅會導致物價上漲，使經濟發展面臨增長下行和物價上行的雙重壓力，而且不利于社會穩定。為此，文件提出夯實農業基礎，保障重要農產品有效供給。未來農業發展需要調整速度、優化結構和轉化動力，歸根結底就是要轉變農業發展方式。只有加快轉變農業發展方式，才能更好地保障糧食安全和食物質量安全，并使我國農業發展成為功能多樣、有吸引力、有競爭力的現代產業，使我國從農業大國轉變為農業強國。轉變農業發展方式，提高農業發展質量，需要加強農業技術創新，加快突破農業關鍵核心技術的研發與推廣，同時需要培育新型農業生產經營與服務主體，構建現代農業生產經營與服務體系。此外，還要統籌兩個市場和兩種資源，積極培育競爭優勢，科學確定國內重要農產品保障水平，提高國內安全保障能力。

農民是農業和農村發展的主體，農民增收和就業是農村發展的核心問題。現階段，農民增收與職業轉型面臨著前所未有的挑戰。主要表現在農民增收的難度日益加大，農民職業轉型面臨能力不足和保障缺乏問題，農民投資創業面臨諸多困境。為此，文件提出發展壯大鄉村產業，拓寬農民增收渠道。未來需要拓展農業功能，優化產業結構，促進農村產業融合發展。拓展農業多種功能是新時期農業生存、發展和壯大的必然要求，發展綠色農業、循環農業、生態農業、休閑農業和鄉村旅游等是現階段較好的選擇。調整、優化農業產業結構必須按經濟規律辦事，統籌規劃，科學安排。具體而言，就是要堅持以資源稟賦為基礎、以市場需求為導向，滿足人們對農產品多樣化的需求；實行區域化布局、專業化生產，推動優勢、特色農產品向優勢產區集中，形成優勢農產品產業帶；促進糧經飼統籌和農林牧漁結合，更加合理地利用各種農業資源；推進農業產業鏈和價值鏈建設，重視發展農產品的深精加工和綜合利用，提高農產品的附加值和農業的綜合效益。

在發展農村產業過程中，要因地制宜地采用多種方式促進一二三產業深度融合發展。當前尤其應當重視建設數字鄉村、發展農村電子商務、發展鄉村新型服務業特別是生產性服務業、升級產業集群。

二、鄉村建設是重點

隨著工業化與城市化的快速發展，鄉村社會轉型日益加快，轉型中面臨的矛盾和問題也日益凸顯。主要表現在：農村空心化問題日益突出，農村資源資產浪費嚴重；農村基層民主政治建設滯后，鄉村治理陷入困境；農村社會事業發展緩慢，公共服務需求難以滿足；農村污染現象嚴重，生態環境亟待改善。為此，文件提出扎實推進鄉村建設，加快補齊農村人居環境和公共服務短板。

新時期，加快農村全面轉型，促進農村社會發展與鄉村治理現代化，必須全面激活主體、要素和市場，激發農村發展的活力和動力。為此，需要重點做好以下幾個方面的工作：構建和完善鄉村治理體系，實現鄉村治理現代化；充實鄉村資源，促進城鄉資源要素雙向流動；完善農村基本公共服務供給，提升農村社會發展水平；守住鄉土文明傳統，建設美麗宜居鄉村。

基于農業農村發展的經驗與教訓，鄉村建設必須重視農民發展能力的提升，從而增強發展的內生動力。農民的自身發展能力和競爭力不足不僅表現在就業與增收能力方面，而且還表現在政治參與能力、思想觀念、綜合素質等諸多方面。未來在提升農民發展能力上，除了繼續創造條件增加農民收入、維護農民各種合法權益外，應當更多地關注人力資源的開發。開發人力資源主要就是加強對農民的教育培訓，把農村人力資源變成人力資本，使農民具有持續發展的能力。

近期，提升農民發展能力的當務之急是要加強新型職業農民教育培訓。針對新型職業農民的培訓，需要在培訓需求評估的基礎上因地制宜地設計培訓項目。不僅要在新技術上進行培訓，而且還要在知識、技能、觀念、行為改變等方面進行系統的培訓。通過培養新型職業農民成長中的企業家能力，推進職業農民從純生產型向生產經營型轉變，使其成為能夠自主經營、有競爭力的市場主體。

三、制度創新是保障

農業農村發展過程中，在使市場對資源配置起決定性作用的同時，還必須發揮政府的行政與立法職能，制定必要的政策與法規，通過有關的制度安排提供良好的宏觀環境。為此，文件在組織與制度建設方面提出：全面深化農村改革，激發鄉村發展活力；完善鄉村治理機制，保持農村社會和諧穩定；發揮農村黨支部戰斗堡壘作用，全面加強農村基層組織建設；加強黨對“三農”工作的領導，落實農業農村優先發展總方針。

未來，需要重點從提升農業競爭力、農民發展能力和鄉村治理能力上完善農業農村發展的政策與制度安排。

在提升農業競爭力方面，需要實行嚴格的耕地保護制度，加大基礎設施建設和維護力度；建立健全推進農業綠色發展和食品生產安全管理的法律法規；健全農業保險制度，完善農業補貼政策；構建新型農業生產經營與服務體系，促進農業發展全面轉型；改革和完善支持現代農業發展的科技創新與推廣體系；構建與世界農業對接的機制。

在提升農民發展能力方面，需要加強新型職業農民培育制度建設；消除農民進入要素市場的障礙，賦予農民更多的權利；構建和完善新型農民創業服務體系。

在提升鄉村治理能力及促進農村社會發展方面，需要完善農村基層民主政治建設的制度環境，創新農村基層治理機制；完善返鄉下鄉創業支持政策，全面激活農村資源要素；完善覆蓋城鄉的社會保障制度以及基本公共服務制度；重視社區發展規劃及相關制度安排，建設宜居宜業宜游的美好家園。