實施背景

恩施市是大農村、小城市的縣級市，農村富余勞動力充裕。隨著城市化進程的加快，二、三產業迅猛發展，吸引大量農民進城務工，勞動密集型企業和建筑施工企業是農民工的主要工作場所，然而，部分相關企業拖欠農民工工資一度成為家常便飯。2015年，全市拖欠農民工工資案件數量、欠薪金額、涉及人數比2011年分別增長344.4%、512.6%、143.5%，且案件逐步由個體轉向群體，范圍由單一轉向多樣，手段由合法轉向非法。“討薪事件”呈現多發性和不可預見性，由建筑行業向其它行業蔓延，城區向鄉鎮蔓延，傳統產業向旅游、電子商務等新興產業蔓延。很多惡性欠薪案件都是以討薪、討要工程款為由向政府施壓，對市委市政府及有關部門形成倒逼。面對上述情況，市委市政府廣泛調查研究，深入貫徹國務院、省、州關于保障農民工工資支付工作的系列文件精神，著力在體制機制上進行改革，從源頭上治理農民工工資拖欠頑疾。

主要做法

所謂“4+3”模式，即為保障農民工工資支付實行農民工工資準備金、銀行代發、實名制信息化管理、銀行授信代償等“四項制度”和聯席會議、追責問責、失信懲戒“三項機制”。

實施四項制度，破解“發錢難”。一是實施農民工工資準備金制度。施工企業中標后，業主方按規定比例將部分工程款撥入施工企業在銀行開設的專用賬戶，專項支付農民工工資。農民工工資與工程款分賬運行，當賬戶余額低于工程標額的3%時，開戶銀行會向建設工程主管部門、人社部門提出書面預警，及時督促追撥資金，確保“有錢發”。二是實施農民工工資委托銀行代發制度。全市統一要求，農民工工資發放實行銀行代發制，由施工單位為農民工辦理實名制銀行卡，按月考核工作量，編制工資支付表，最后經農民工本人簽字確認后，交由銀行劃撥。農民工由拿年薪變成拿月薪，確保及時發。三是實施農民工實名制信息化管理制度。全面推行勞動保障監察信息化管理系統，通過信息化手段鎖定人頭，固定考勤，做到用工實名制管理，實現對農民工用工信息的實時監管，確保發給本人。四是實施農民工欠薪銀行授信代償制度。當出現施工企業無法支付、包工頭逃匿等情形時，由施工班組登記造冊、農民工本人簽字，經總承包企業、項目主管部門、勞動保障監察部門審核認定后，工資準備金專戶銀行在授信額度內先行將工資支付給農民工，確保不拖欠。

建立三項機制，解決“施策難”。為確保“四項制度”有效實施，建立三項機制予以配套。一是建立聯席會議機制。建立健全解決企業工資拖欠問題部門聯席會議制度，定期研判農民工工資支付狀況。聯席會議由市長親任組長，市委副書記、政法委書記任常務副組長，常務副市長以及分管城建和交通運輸的副市長任副組長，形成高標準推動。二是建立追責問責機制。建立定期督查制度，對拖欠農民工工資高發頻發、舉報投訴量大的重大項目和案件，實行一名市級領導加一個牽頭單位包案督辦，下達《限期改正指令書》。對涉嫌拒不支付勞動報酬的，堅決送往公安機關查辦，追究相關法律責任。近年來，共向公安機關移送案件11起，其中3起的犯罪嫌疑人已被判刑并處罰金。三是建立失信聯合懲戒機制。推動勞動用工領域信用體系建設，將守法、誠信的企業納入紅榜，進行正面宣傳。把惡意欠薪、克扣農民工工資的企業列入“黑名單”，在媒體上公開曝光，并在工程建設領域招投標、履約擔保、融資貸款等方面予以限制，嚴禁進入本市建筑市場，增加其違法成本。

強化五項保障，化解“治理難”。為確保“4+3”模式快速有序實施，恩施市著重強化五個方面的保障。一是推動勞動監察機構改革。將勞動保障監察大隊升格為勞動保障監察局，人員編制由原先的6人增至11人，并設立了專門的勞動保障投訴舉報接待窗口，形成規范化服務。二是暢通投訴和舉報渠道。開通服務熱線，專門受理農民工工資支付問題投訴，凡符合立案條件的，盡快立案調查，及時處理，公正結案。由信訪局牽頭，開展農民工工資信訪集中接待處置，確保接待一起、化解一起。三是定期排查摸底。圍繞重點行業、重點領域，定期組織開展分類排查、全面摸底工作，及時發現風險隱患和苗頭動向，掌握工作主動權，堅持底線思維，制定相應應急預案。四是約談重點企業。對有拖欠隱患的重點企業負責人進行約談或集體訪談，了解欠薪情況，宣講相關政策法規，提前打預防針、戴緊箍咒，督促企業盡快支付農民工工資。五是深化政策宣傳。圍繞四項制度建設，通過召開動員會、通報會、督辦會等方式，向企業宣講有關農民工工資支付的法律法規，通報拒不支付勞動報酬典型案件，強化各職能部門履職盡責，盡快實現四項制度在建設領域的全覆蓋。

初步成效

建設領域大規模欠薪狀況得到遏制。自“4+3”模式實施以來，全市建設領域農民工工資拖欠案件數、涉案金額和涉案人數連續三年下降，分別從2016年的43件、753萬元、477人，下降到當前的9件、68.1萬元、35人，大規模拖欠農民工工資狀況得到根本遏制。目前，全市共有403個工程建設項目開設了農民工工資準備金賬戶，繳存工資準備金4.25億元；152個工程建設項目實現了農民工工資銀行代發，已代發43810人次，代發金額2.91億元；全市錄入恩施州建設領域勞動保障信息化管理系統的工程項目356個，使用門禁打卡監管系統128套，錄入務工人員信息21494人（其中男性18020人，女性3474人），總考勤數達269萬人次。

極大維護和保障了農民工合法權益。一方面，保障了農民工的直接經濟訴求。農民工工資準備金制度的實施，把準備金作為施工單位建設開工行政許可的前置條件，使“無錢發”的問題得到妥善解決，絕大部分農民工都能通過新模式從銀行按時領取到足額的工資，少部分拖欠的情況也大多能得到妥善解決。如今年2月中旬，在市聯席會議的推動下，成功解決恒嘉現代城房地產開發項目614名農民工工資1710.95萬元。另一方面，增加了農民工從業信心。委托銀行代發工資制度，讓農民工工資發放更加透明、清晰和有跡可循，在更大方便農民工維權的同時，農民工工作積極性也得到普遍提高，對于推動農民工朝產業工人方向職業化發展、增加職業榮譽感和認同感有較大的現實意義。

有力規范了建設領域施工經營行為。“4+3”模式的實施，全市建設領域施工經營明顯規范起來。一方面，施工單位真正重視起農民工的主體地位，更加尊重其職業性，開始注重從現代企業管理的角度，規范管理農民工群體，合理降低管理成本，提高市場競爭力；另一方面，積極落實農民工欠薪銀行授信代償制度，倒逼施工單位合法依規經營，使其更加重視企業的信用體系建設，注重參與市場公平競爭，并積極維護好自身的品牌形象和口碑，這對于推動企業確立現代企業制度有著長遠意義。

經驗啟示

第一，機制創新是提高社會治理水平的重要突破口。為治理好愈演愈烈的農民工工資拖欠問題，以往恩施市幾乎每年都會出臺一系列政策指導文件和工作部署文件，但始終收效甚微，治理的力度難以趕上新的復雜情況出現的速度。而“4+3”治理模式的實施，第一次真正從機制而不止是制度上尋求突破，很快就顯示出了工作創新帶來的強大推動力。究其根由，制度的生命力在于執行，而執行的效果則取決于機制的運行。因此，只有從機制的層面進行創新，建立整套自我調適的運作模式，才能從根本上提高社會治理效率和治理水平。

第二，解決農民工工資支付問題要有人本關懷。農民工工資問題從小的方面講，關系到一人一姓的直接經濟收入，背后牽涉到的卻是一家一戶的生存維系，至關重要。從大的方面講，則關系到社會公平正義的實現和社會和諧穩定的維系。農民工本是弱勢群體，必須堅持以人為本，把保障農民工工資支付當成一個重大民生事項來抓。

第三，保障農民工工資支付需要長期不懈堅持。一項好的制度設計和機制創新，需要長期堅持，穩步推進。基層一線本身任務重，支撐不起復雜的制度安排。越是簡單易行的制度，越有生命力，也越是可以更大范圍推廣。“4+3”模式的推行之所以能取得較好的效果，主要就在于抓住了制度實踐的關鍵環節——簡單易行。隨著新情況的出現，今后未免會進行一些操作層面的損益，要注意化繁為簡，剔除繁復無效的制度安排。要以繪成一個藍圖干到底的決心，把創新工作長期不懈堅持下去，并形成更加普適性的創新成果和經驗，為盡快實現農民工工資基本無拖欠提供恩施樣本。

【本文作者為中共恩施市委副書記、恩施市人民政府市長】

責編：蔡圣楠 / 賀勝蘭