文 | 中國社科院財經戰略研究院研究員，復旦大學RICE兼職研究員 汪德華

“歷史研究是一切社會科學的基礎”。本文從地區總財政收入、可用財力、對國家財政的貢獻三個維度，對比分析了上海市和深圳市1993—2017年的財政發展狀況。新中國成立以來，上海一直是經濟明星城市；而深圳市，是改革開放之后的明星城市，特別是近些年來其經濟發展成就令人刮目相看。兩者都是大都市經濟體、財政大戶，直接與中央結算，可比性較強。

回顧分析上海、深圳兩地25年的財政發展歷史，有多層意義。

首先，財政是經濟發展的反映，財政發展狀況可以更好地看到大都市經濟體經濟發展路徑等方面的差異。

其次，可以簡要分析分稅制改革對于發達地區的影響。1994年分稅制改革至今已25年，對地方財政，特別是發達地區的利益影響如何？

近些年來，分稅制改革多次成為社會輿論關注的焦點。但事實上，我們很難說清楚分稅制改革對各個地區到底發生了什么影響，原因在于當前體制跟過去有很大不同。從更大的歷史視角看，1994年的分稅制改革，打破了中國幾千年的歷史圖景。在分稅制改革前，中央和地方之間的財政關系比較簡單，如上海、深圳等每年收入有多少？有多少要凈上繳給中央？一些貧困地區每年需要中央多少補助？這些都有明確的數字，都可以直接查到。但分稅制之后，中央地方財政關系建立了兩個管道，一個是中央從所有地方都按統一規則大規模分稅，另一個是中央對所有地方都有大規模轉移支付，一個抽血一個輸血。為此，需要回到歷史上的概念，看看分稅制改革對地方利益的影響到底到何種程度。

其三，上海，深圳都是典型的大都市經濟體，其財政發展狀況及其對國家財政的貢獻，有其獨特性，應當特別加以關注。

本文使用的幾個財政概念，可能與我們比較熟悉的傳統的財政術語有所不同。第一個是地區總財政收入（下稱“地區總財收”），即一個地區國稅、地稅、非稅收入的加總。這里沒有簡單用財力這個詞，是因為這個詞含義有多層，容易引起誤解。地區總財政收入，類似于狹義地區宏觀稅負的分子。因為財政收入與經濟之間聯系非常密切，這個概念可以衡量一個地區經濟增長的態勢。可能GDP的統計有些人有質疑，而財政收入的真實性雖然也有些問題，但要好一些。

第二個是地區可使用財力。分稅制之后中央對地方既抽血，又輸血。我們可以把這兩個管道放在一起，看看抽血之后留給地方多少，中央又補了多少，加總起來就是這個地區可使用財力。這個指標的高低影響因素很多：如分稅制的制度性規定；如地方財力的來源結構，有些稅中央分成比例高，有些稅地方分成比重高；如地方的經濟增長狀況；如中央的轉移支付總額度和轉移支付政策等。

按道理，財政支出能更為直接衡量地區公共服務支出水平。但我國財政支出在可支配財力的基礎上有很多的調整項，比如調入資金、結轉結余資金、盤活財政存量資金等。這些調整項與中央地方的財力分配沒有關系，而是與自身的財政管理水平高度相關，且近些年來權重越來越高。因此，比較地區財政支出，可能問題更復雜。

這里只用地區總財政收入、地區可使用財力兩個概念。地區總財收扣除地區可使用財力，可衡量一個發達地區對全國財政的財力貢獻；將財力貢獻額除以地區總財收，則是財力貢獻率。

地區總財政收入與宏觀稅負

首先看地區總財收這個指標。上海市從1993年的242億元，增長到2017年的13617億元，25年間增長56倍，可謂成績不菲。而深圳市從1993年的67億元，增長到2017年的6736億元，25年中增長100倍，可謂更為驚人。1993年，上海總財收是深圳的3.6倍，其后不斷縮減，到近些年穩定在兩倍左右。兩者之間總財政收入的相對差距，與其25年間的經濟發展走勢非常吻合。

1994—1995年，深圳市總財收與上海市的差距在拉大。1996—2000年，深圳市對上海市的追趕步伐很快。2001—2005年，深圳與上海的總財收差距不斷擴大。2007年后，深圳市在轉型升級中占領先機，經濟增長速度明顯高于全國，其與上海的總財收差距明顯縮小。2015年之后，上海總財收基本穩定在深圳的兩倍左右。圖1還可見，2007年和2015年兩地財政收入都異常高，這主要是因為兩地都有股票交易市場，其總財收的增長明顯受到2007年、2015年股市高漲的影響。

從總財收角度，還可以比較一個指標——地區宏觀稅負，即地區總財收除以GDP。

總體而言，1993—2017年間，上海市的宏觀稅負在波動中不斷上升，已從1993年的15%左右上升到目前的45%左右。這種地區宏觀稅負的上升影響因素復雜，既有稅制改革的影響，又有總部經濟發展較快，還有預算外收入、部分政府性基金收入大量進入一般公共預算等因素的影響。

1993—1995年，深圳市的宏觀稅負沒有像其他地區那樣，因為稅制改革而明顯上升；1996—2000年，深圳宏觀稅負快速上升，與上海差別較小。但在2000—2006年，深圳市宏觀稅負反而有所下降，2007年后重新呈上升趨勢。其后，深圳市宏觀稅負的走勢與上海市相近，但與上海市存在約20個百分點的差距，目前為25%左右。

如果考慮社會保險繳費，因深圳的企業費率遠低于上海，可以預期深圳的宏觀稅負更低于上海。上海與深圳地區宏觀稅負的差異，從積極角度看是上海GDP創造財政收入能力強，從消極角度看是上海企業承擔的稅負更高，發展環境劣于深圳。

地區可使用財力

地區可使用財力是地方政府提供公共服務的財力基礎，因此應考察其人均水平。如果以常住人口為分母計算人均可使用財力，則上海一直略高于深圳。2016年，上海人均可使用財力為2.85萬元，深圳為2.58萬元，兩者均遠高于全國均值1.15萬元。但從目前地方政府提供的公共服務來看，很多情況下只有當地戶籍人口才可受益，因此也可以用戶籍人口為分母計算人均可使用財力。按照這個指標來衡量，深圳遠好于上海，目前其戶籍人口人均可使用財力為8萬元左右，而上海則不到5萬元。以常住人口，或用戶籍人口為分母獲得的結論不同，原因在于深圳市常住人口遠多于戶籍人口。考慮到為戶籍人口提供公共服務是地方財政的剛性支出，而非戶籍常住人口則屬于可選擇范圍，因此可以說，上海市提供公共服務的財政壓力實質上要高于深圳市。

對國家的財政貢獻率

上海市和深圳市對國家的財力貢獻都非常大。2017年上海的財力貢獻為6390億元，深圳為3189億元，上海約為深圳的兩倍。畢竟，國家財政的運轉要靠發達地區做更多貢獻，上海和深圳都是貢獻大戶。

比較兩地的財政貢獻率，上海在25年間波動較大，但一直處于40%～50%的區間。有意思的是，分稅制改革前的1993年，上海市財政貢獻率為43%，2017年上海為47%，可以說分稅制改革對上海的財政貢獻率影響較小。但深圳的情況就不同，分稅制改革之前對國家財政貢獻率較低，僅為6%。原因在于當時為促進深圳超前發展，中央對深圳給予了特殊扶持政策。同樣有意思的是，深圳1994、1995兩年對國家財政的貢獻率依然較低，低于10%；直到1996年上升到27%，1997年則迅速上升到53%，其后也進入40%～50%區間，2015年之后均高于上海。

有一種說法是，廣東省分稅制改革延遲兩年實施，這倒是與深圳的宏觀稅負走勢、貢獻率走勢比較一致。但這種說法并沒有得到確認。

（甘春蕾對本文亦有貢獻）