調查時間 ：2019年11 月 21 日—11 月 28 日 。

訪談對象 ：黨政干部、專家學者、各領域人士 。

重要發現：

文件性空轉、文字性空轉、不作為空轉、無效率空轉是當前“空轉”現象的主要類型 ；

“官油子”和“好人”心態、能力不足水平有限、基層考核機制漏洞、上層設計與下層操作“兩張皮”、激勵實干和約束“空轉”的機制乏力等五個方面是干部認為導致“局部空轉”的深層原因 ；

“空轉”在政治、民心、發展、制度四個方面危害巨大，影響黨的作風建設、人民美好生活的實現與民心凝聚，耽誤發展，阻礙制度優勢轉化為治理效能；

解決“空轉”問題，需要從干部思想作風、工作能力，以及制度設計、政策評估、考核評價機制、激勵約束機制等方面綜合施策。

最近一段時間，不少基層干部向我們反映，在某些地方、某些部門、某些領域，存在這樣一些現象：無論落實制度、推行政策，還是學習教育、推動工作，看上去要求很高，標準很嚴，依法依規，每個人都嚴肅對待、盡職盡責，甚至需要加班加點，嚴格按照相關要求完成任務。可實際上，都是使虛勁、做虛功，全套流程走完，轉了一圈，存在的問題并沒有解決，改革發展仍是原地踏步。一些地方政府用“土政策”抵消“好政策”，整天沉湎于文山會海、處處留痕，缺乏實際行動和具體措施，匯報起來卻頭頭是道，看似動作不少，實則原地空轉——讓中央大政方針、決策部署在“上傳下達”中“空轉”，讓亟待解決的現實問題在推諉扯皮中“空轉”，讓改革發展在人力物力的虛耗中“空轉”。基層干部群眾對“空轉”現象深惡痛絕、急盼解決。

為了深入研究“局部空轉”的表現、危害、原因和治理對策，人民智庫對全國范圍內1103名黨政干部、近百位專家學者以及各領域人士展開深入訪談，了解他們對“空轉”現象的看法和感受。在綜合各方意見建議的基礎上，形成研究報告。

“局部空轉”的表現形式

當問及“您身邊是否存在制度、政策、改革舉措等某些方面‘空轉’的現象”時，眾多干部向我們“吐槽”訴苦。據統計，56.4%受訪干部認為“空轉”現象存在，且非常嚴重；20.5%受訪干部認為，“空轉”現象一定程度上存在；21.8%受訪干部認為自己身邊不存在“空轉”現象，還有1.3%受訪干部表示不好說或不了解相關情況。

根據訪談調查內容梳理，干部眼里的“空轉”現象主要有四種類型：

文件性空轉。它又稱之為制度性空轉或政策性空轉，主要是指中央精神和政策價值只停留在文件、會議、口頭傳達上，政策文件雖下發卻無具體執行舉措使其落到實處，并沒有真正發揮制度或政策的預期作用。造成文件性空轉的原因主要有以下兩點：一是人的問題，即地方干部懶政怠政，令工作懸于半空，難以落地生根； 二是制度的問題，即有的制度政策設計脫離基層實際，屬于典型的“一刀切”，落 實困難。

文字性空轉。它也稱材料性空轉，主要是指用文字或材料來應付上級布置的任務和檢查考核，以文字對文字、以材料對材料，只玩文字游戲而無實質動作，是典型的形式主義。比如，“開展主題教育， 有時還以文字材料看效果，寫研討，寫調研，實際寫得多，反思少、整改少”。一線干部群眾依然為“文來文往”所苦，對 “到處都發文”“永遠在開會”但無人落 實的現象抱怨甚多：“上面安排工作，大小事情總愛發個‘通知’，大小任務總要來個‘意見’”。

不作為空轉。它也可稱之為自滿足空轉，主要是指一些地方、一些部門、一些領導干部自滿足于當下體制機制、制度政策運作的既得利益，不積極作為、不主動進取、不努力干事，面對矛盾不敢碰、不直面、不化解，工作能拖就拖、能等就等、能推就推。這種不作為空轉，主要表現為：在工作中“坐、等、靠、要”思想上癮，“無欲者無求”心態上線，貽誤黨和人民事業，與腐敗無異。

無效率空轉。從嚴格意義上講，它是指參與運轉的人和部門自身充分繁忙，但從結果導向上看卻沒有實現預期目標，是典型的“瞎折騰、白忙活、亂作為”。簡單地說，就是事兒沒辦、問題沒解決、發展沒推進、為人民服務無實際行動，運轉了一圈又回到了起點，且過程中浪費大量資源、貽誤解決問題良機、耽誤改革發展、辜負人民群眾信任。

“空轉”的多發領域及危害影響

當前，哪些部門、哪些領域、哪些具體工作環節的“空轉”現象最突出呢？調查顯示，首先，改革領域“空轉”現象最突出，有11.8%受訪者提及。有干部反映，部分地方存在改革與實際“兩張皮”，很多改革舉措觸及利益調整，所以執行中容易遇到阻力，流于“空轉”，或者被“軟抵制”消解。還有干部反映，推動改革經常出力不討好，“改革不徹底，說‘不作為’，稍微有點過的事情，就是‘亂作為’”。

其次，10.9%受訪干部反映，扶貧、脫貧攻堅領域“空轉”現象嚴重，最突出的是“紙上做文章，報表扶貧”，耗費大量精力填寫各類報表，讓基層干部苦不堪言。

第三，黨建、黨務等部門，也成為“空轉”重災區，有10.5%受訪干部提及。有受訪干部直言黨建活動流于形式，并沒有發揮黨組織教育、引領作用。還有不少干部反映，主題教育期間，將記會議記錄、抄學習筆記、寫心得體會當成中心工作，既浪費精力，又浪費經費。

“空轉”造成的危害巨大。具體來說，主要體現在政治、民心、發展、制度四個方面。

在政治上，“空轉”直接影響黨的作風建設。“空轉”最大的危害就是在貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的大政方針和政策部署上不給力、不堅決，打折扣、搞變通，從而破壞我們黨最重要的政治紀律和政治規矩、弱化我們黨的政治建設的首要任務、無視共產黨員踐行初心使命的首要政治要求。“空轉”是新型的不作為，也是形式主義的新變種，既浪費大量人力資源和時間成本，又減損黨員干部干事的激情與動力，關鍵是會吞噬務實擔當的工作作風，危及為基層干部松綁減負的成效，影響基層黨員干部主動擔當作為和干事創業的積極性、主動性。

在民心上，“空轉”影響美好生活的順利實現與民心凝聚。一是影響美好生活的順利實現。美好生活是干出來的，不是“空轉”出來的。習近平總書記明確指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”而“空轉”問題的典型體現就是一些黨員干部在解決群眾最關心、最迫切、最現實的問題上不擔當不作為，不能提高人民群眾的生活質量和水平。二是影響民心凝聚。“凝聚不住人心，一切都是空轉。”“空轉”問題的背后是不為群眾解決揪心事、擺平操心事，不為群眾真服務、解難題、辦實事、出實招、謀實利、求實效，從而損害黨的形象，辜負群眾信任，破壞黨群關系，影響民心凝聚。

在發展上，“空轉”耽誤發展且易帶來新的發展難題。發展是第一要務，“空轉”是新時代高質量發展的“攔路虎”。一是導致大量資源浪費，沒有解決阻礙發展的難題，沒有辦成推動發展的實事，只有形式主義、表面功夫，只有假把式、虛把式、花架子。二是“空轉”將會導致制度、政策、改革舉措沒有也無法發揮出應有的作用，使問題積壓、解決問題的難度和成本加大，進而耽誤發展并制造出新的發展難題。

在制度上，“空轉”影響制度優勢更好轉化為治理效能。習近平總書記指出：“制度的生命力在于執行。要強化制度執行力，加強制度執行的監督，切實把我國制度優勢轉化為治理效能。”唯有把制度執行到位、將政策貫徹到底，才能最大限度地激發制度的效能，推動各個領域取得實實在在的成果。而“空轉”是對制度執行力的虛耗，是對黨員干部執行制度的決心、能力、態度、立場、情懷、擔當的消解，使制度難以發揮指引方向、規范行為、提高效率、維護穩定、防范化解風險的重要作用，嚴重阻礙制度優勢轉化為治理效能、發展效能、服務效能。

“局部空轉”的深層根源

部分干部存在“官油子心態”和“好人心態”。在本次調查中我們發現，不少基層干部認為“空轉”之風盛行的首要原因是干部工作作風存在問題，政治覺悟和擔當意識萎縮，缺乏使命感和責任感。一是處于非領導崗位的部分干部存在“官油子心態”。這類群體職業素養較差，自認為不需要負主要責任，便在工作中隨大流，在亟待解決的問題面前瞻前顧后，躊躇不前。二是處于領導崗位的部分干部存在“好人心態”。他們往往只考慮自己的政治前途，以“誰也不得罪，順利升遷，平穩落地”為原則，不愿觸及矛盾，不愿真干實干。這兩種心態直接導致了一些基層干部“搞虛頭，玩把戲”，用虛假的完美過程和表象掩蓋制度落實成效的缺失。

部分干部能力不足水平有限。調查中有不少受訪者認為干部能力不足、水平有限也是造成“空轉”的原因之一。這種情況下，一旦真操實練，除辛苦外“車還容易拋錨”，個人問題易被發現、被追責。基層干部普遍反映“空轉”主要源于以下三種能力的欠缺：一是政策理解能力欠缺。對政策解讀不深刻、不到位，無法用宏觀政策指導微觀實踐。二是解決復雜問題的能力欠缺。缺乏統籌兼顧、協調資源的能力。三是回應民眾呼聲的能力欠缺。政策“空轉”不僅體現在干部的不作為，也表現在干部不善于把群眾的意見轉化為決策的依據。

基層考核機制存在漏洞。訪談中基層干部談及最多的是考核機制存在漏洞。一是考核導向偏離初衷。當前，一些干部“唯上不唯下”，即過于關注上級領導對自己的印象，而忽視公眾的訴求和口碑，存在“匯報好比工作好更重要”的想法，從而導致工作在“文山會海”中空轉。二是考核標準過于機械。一些干部為應付考核，將工作內容刻意留痕，由此產生了“認認真真走形式，踏踏實實做樣子”的“空轉”現象。三是頻繁地檢查考核，徒增基層工作負擔。有很多受訪干部為此感到困擾，表示“調研檢查太多了，干部疲于應付”。同時，過多的檢查易促使一些干部過度關注“外包裝”，從而混淆了工作的目標追求。

上層設計與下層操作“兩張皮”。上層設計與下層操作出現問題，使制度執行更易陷入“空轉”的惡性循環。一方面，雖然上層設計的出發點很好，但在實際操作中卻遭遇水土不服。有的政策和研究工作缺乏實地調查研究，大而空，缺少可執行性和可操作性；有的事無巨細，一一管控，卻不符合基層具體情況，導致落地難。另一方面，下層蒙著眼操作，帶著問題“空轉”。有受訪人員指出：“有時候因為政策多，下面人員提的意見，還沒反饋到上面，新政策又來了。并且修改政策的成本太高，久而久之，大家也都疲憊了”。由此便產生了惡性循環，即上層政策缺乏調研，不符合實際，下層干部還要“認真”執行，努力將功夫花在“文山會海”中，遞交看似完美的工作報告，上層憑報告判斷，繼續制定落不了地的政策。

激勵實干和約束“空轉”的機制乏力。一是缺乏針對“實干”的激勵機制。調查中有不少受訪者對“空轉”的反面——“實干”表達了自己的顧慮，比如，“真干實干不但出力受累，而且容易出錯和得罪人”“現在的大環境不保護因工作出錯和得罪人的實干家”。可以看出，對于實干家不僅缺乏相應的物質、精神激勵，還存在不少“路障”“水坑”，從而容易降低干部的工作主動性和積極性。二是缺乏針對“空轉”的約束機制，主要是缺乏“空轉”的判斷標準，導致“空轉”難以被識別，或者識別成本較高。有受訪者指出，“空轉是一種‘假把式’，很難追責”，而約束機制的乏力則為“空轉”提供了溫床。

防治“空轉”的對策建議

筑牢思想堡壘，嚴防“空轉”之風

“空轉”的根源在于思想出了問題，即世界觀、人生觀和價值觀出現了偏差。為此，應加強各類警示教育，使干部樹立正確的價值觀，重塑個人追求，提起干事創業的心氣。同時，上級領導應定期與基層干部談話，了解其思想動態和工作進程中的阻礙，傾聽他們的心聲。比如訪談中很多干部表示“空轉更耗時耗力”“基層干部對空轉深惡痛絕，但又非常無奈”。因此應多走訪調研并及時針對反映較為集中的問題，開展專項宣傳教育活動，營造風清氣正、忠誠實干的政治生態環境。

多方舉措提升干部干事能力，實現能力最大化

一是加強干部培訓工作，培訓前進行廣泛摸底調查，了解干部需求，增強培訓的針對性；培訓中貫穿理想信念、黨性修養和職業道德；培訓后檢測培訓實效。二是把基層減負真正落到實處。訪談中有干部表示，希望“精文減會，少玩文字游戲，多做為民實事”。三是運用“互聯網+”、大數據、云計算等現代信息技術，加快推進地方治理數字化轉型。讓信息更暢通，干部工作更明朗高效，推動實現國家治理體系和治理能力現代化。

考核監督注重政策落實和工作實效

抑制“空轉”，關鍵在于完善考評機制，改變考核方式與標準，牢固樹立實事實干的鮮明導向，注重實效，以解決問題為核心，堅持說實話、謀實事、出實招、求實效。一方面，領導干部應建立科學政績觀，要多提拔在任期內為地方發展打基礎、為群眾謀幸福的“務實官”。另一方面，上級考核要有針對性，任務指標設定要合理，注重民意等非文字材料的考核，消除少數基層干部務虛不務實的僥幸心理。同時，減少不必要的考核，不要讓干部因疲于應付考核而忽視實際民生問題。

政策制定要切合實際，更具可操作性

訪談中發現很多受訪者把“空轉”歸于“政策的宏觀性”。實際情況可能的確存在政策缺乏指導性的問題，但這也可能是投機取巧、“搭便車者”的借口。

首先，上級部門部署安排工作前應加強調查研究，深入基層實際，傾聽民聲。其次，應讓更多的上級干部到基層任職，以幫助基層推進各項政策落實落地。第三，政策目標要循序漸進，不宜過高或過低；政策內容要細化，具有可操作性，切忌模棱兩可，避免過度解讀或政策疊加。上層設計并非事無巨細地微觀把控，而是在掌握宏觀大局的基礎上，細化執行步驟和時間周期，促使下級在執行過程中明確職責范圍和任務目標。

雙向激勵廣大干部崇尚實干、擔當作為

一是完善正向激勵制度。探索工作實效與工資待遇掛鉤的經濟激勵機制，激發干部實干的積極性；將作出突出貢獻的干部列為模范典型，增強其榮譽感；給予有實際作為的干部更多機會；建立良好干群關系，激勵干部真真切切地贏得百姓信任，更好地保持先進性和純潔性。

二是獎罰分明，落實負向激勵制度。在訪談中很多受訪者認為要扭轉“空轉”現象，應該“加大問責追責力度”“干部大換血，淘汰不作為干部”“推進機構改革，打破‘公務員鐵飯碗觀念’”。由此，促使干部轉變工作作風、加強自我約束，從而杜絕“空轉”行為。

【執筆：人民智庫研究員王禮鵬 陳琳 周素麗；本報告精要版刊發于《人民論壇》2019年12月下期，此為報告完整版】

責編：司文君 / 臧雪文/賀勝蘭 / 羅 婷/