摘 要:通過對多地園區、孵化器和企業的實地調研，本文從孵育園區經濟體的演變歷程切入，站在政治社會學和市場經濟學兩個維度交叉換位觀察，從產業規劃、精準執政和混合治理三個方面對政府如何在新一輪孵育園區經濟體發展過程中發揮功能進行探討分析，為更好地發揮政府的行政監管功能和市場服務作用提供啟示與參考。

關鍵詞:孵育園區經濟 政府功能創新 招商引資

【中圖分類號】F7 【文獻標識碼】A

經歷了改革開放以來的多次經濟模式迭代發展后，我國已經形成了全覆蓋的各類眾創空間、孵化器、加速器、園區（工業園/產業園/科創園/高新技術區等）等孵育園區經濟體。它們隨著經濟發展應運而生，在不同歷史時期發揮出了不同程度的積極作用，但也遇到了相應的困惑和問題。

我國孵育園區經濟體發展趨勢

2018年，全國共有眾創空間6959家，科技企業孵化器4849家，國家級經濟開發區219家，國家級高新區156家。在孵育園區類數量方面，相比上一年度，幾乎所有省份均實現了突破性增長。國家財政部會同工業和信息化部、科技部共同出臺政策，明確提出，2018—2022年，中央財政安排資金100億元，分三批支持引導200個實體經濟開發區打造大中小企業融通型、科技資源支撐型、專業資本集聚型、高端人才引領型等不同類型的“雙創”載體，提升各類載體市場化專業化服務水平，提高創新創業資源融通效率與質量，促進中小企業高質量發展。

經過三十多年的發展，孵育園區經濟載體平臺已經歷多次迭代升級。1988—1997年間以物業服務為主要內容的孵化服務V1.0，屬于初創探索階段；1997—2005年間以基礎服務為主要內容的孵化服務V2.0，屬于拓展擴張階段；2006—2012年間以投資+孵化為特色的孵化服務V3.0，屬于持續發展階段；自2015年開始，孵化服務進入V4.0的產業生態協同和全球化資源對接的跨越式發展階段。由于國內各地存在地域發展和產業發展的差異性，使得國內孵育園區經濟載體平臺產生了多代并存共榮的現象。隨著目前產業結構的升級、生態系統的聚集和市場分工的精細，無論是政府、企業或者第三方都面臨著必須創新升級的挑戰。

當前孵育園區面臨的共性瓶頸問題

政府在推動孵育園區經濟載體發展的過程中，采用了招商引資、提供物理空間、培訓服務扶持、稅收政策優惠、財政直接獎勵、人才政策補貼、資本引導扶持等方式，經歷了從單一到多元的立體式綜合演變。在進入當下多代并存、同質競爭的時期后，如何恰當發揮政府的引導與治理功能、扶持與監測功能、整合與開放功能、服務與推動功能，是多數行政機構共同遇到的難題。

規劃協同有序實施不足導致產業趨同嚴重

初期的工業園區主要發揮招商引資功能，對產業整體規劃布局考慮欠佳。為了吸引更多投資和企業，工業園區不斷降低招商條件。空間綜合利用效率存在資源利用不足的問題。省、市、縣以及鄉鎮各級行政機構都在“攤餅子式”的發展。特別是縣級及鄉鎮級開發區、工業區，包括后來的孵化器、眾創空間，產業發展定位不夠精準，只是在追求空間“裝滿”，致使產業結構存在嚴重的趨同化現象，缺乏互補性。從而出現了明顯的分散化發展和同質化競爭，暴露了協同失當性和不足性等問題，使得土地資源利用效率仍停留在較低水平，導致資源浪費、集聚效應不足。比如，2018年3月之后，全國各地都在規劃發展氫能產業鏈，但是如果各地的產業規劃都能夠全面實現，汽車產業的配套升級將無法與之匹配，則可能發生新的產能過剩。同時，某些產業項目或企業沒有長遠規劃和統籌，而是過分追求短期經濟效益指標，使得主導產業重點培育定位不清晰。進入產業園區的企業在選擇產業投資項目時也存在盲目性，投資策略以當地產業園區政策支持力度、稅收減免力度作為重要參考，導致產業項目與功能同質化傾向的問題日趨嚴重。

考核與發展的矛盾平衡失當導致植根性弱

各地在招商引資、項目孵化、產業引進時，首先考量的是本屆政府任內GDP增長、稅收貢獻，其次才是人才引入、產業落地和其他方面的評價指標。加之，基層招商人員無法做到全面了解產業技術，使得這一狀況越到基層越為突出。各地都在跟隨市場熱潮推動招商，為了吸引更多投資商前來，招商條件不斷降低，一些項目依靠補貼和扶持政策來奠定企業的市場競爭基礎。在這樣的競爭中，部分企業為了獲得國家優惠政策的支持而向其他工業區轉移，致使企業一味追逐政策優惠，或者出現一企多地現象，從而難以形成良好的產業集群傳導機制。如果國家調整優惠政策或者超出優惠期限，企業便選擇遷出，轉而向政策更優惠地區遷移，這不僅使國家財政遭受巨大損失，而且導致資源浪費現象加劇，阻礙區域經濟健康發展。有的企業由于享受了優惠政策無法遷出，甚至采取了讓原有企業僵死化，而在新的地方另起爐灶的方法。這些因素的疊加影響，最終都集中反映出植根性嚴重不足問題。

原創性項目引進渠道有限與質量管控困難

2020年是國內全面科技創新的產業優化階段，資本、政府、產業都在大規模地向“硬科技”行業聚集，原創性項目成為各類孵育園區、政府和資本的搶手項目。但是，經歷前面幾個階段的發展后，通過對地域發展、科研高校院所、科技企業以及境外機構等多方調研發現，各方都已全面蘇醒，并參與到市場之中。因此，全國原有和新增的各類孵育園區都面臨著招商競爭。無論國資性質、民營性質或者混合所有制形式的孵育園區，無一不涌入到關注和挖掘各類科技項目的市場競爭潮流。伴隨而來的問題是，每個孵育園區是否都具備系統的行業了解、專業甄別、市場研判和資本支撐？因而就出現了各類項目計劃書“圈內滿天飛，日日有路演”的情況。隨著產學研用深度融合，關于創新項目的甄別與研判越來越需要跨界技術融合的行業專家予以判斷，再加上商業模式的創新、數字互聯與實體物聯的應用推進，對于一個原創性項目的甄別、引進、落地、培育，越來越需要綜合性的導師和服務平臺，當然，這也使得項目質量管控難度不斷加大。

孵育園區經濟發展的政治社會學和市場經濟學分析

孵育園區經濟體的發展過程既是一個政治社會學問題，又是一個市場經濟學問題，因此，各級行政機構應該剖析清楚自身在其中的角色定位與職能差異。

政治社會學維度分析

市場經濟條件下，政府作為國家的行政治理機構，需要從長期發展和綜合平衡的角度出發，制定地域經濟發展和產業發展的政策方針和規劃安排；利用政策和公共事物管理職能從宏觀角度引導資本合理流向市場；從履職盡責角度構建良好市場秩序與發展環境。在這方面，我國各級行政機構一直持續完善和優化。但是，協同治理的問題始終影響著市場良好發展。以一般創業類項目或者高端人才科技類項目為例，企業在落地階段獲悉了諸多的扶持政策，但實際注冊、稅收獎勵、科技項目資金扶持、人才子女教育等政策在具體落地過程中，涉及到市場監督管理系統、稅務體系、科技主管機構、教育系統規制和當地政府等行政規制限制，一路直通的情況幾乎很少，暴露了行政機構協同治理的不順暢問題。再如稅收優惠獎勵多以先征后返方式予以落實，但無論是時間周期，還是落實后是否計列二次納稅等問題，均缺乏明確清晰的政策安排。這些都對當地營商環境直接造成不良影響。

市場經濟學維度分析

孵育園區經濟是市場經濟條件下的復雜經濟體，具有跨行業和對接多層級政府的政商關系。其中各類市場主體和社會中介機構是具體經濟行為的決策者和執行者，政府和市場各司其職且相互配合。各級行政機構在該類經濟體發展過程中，首先應該著手宏觀統籌分析。結合就地資源稟賦和區位特征，宣傳和推進政府產業規劃并使得市場接受。其次要深入市場進行微觀精準研判。切入市場一線經濟活動，進行經濟數據采集與分析共享，為經濟活動健康運行提供參考。再者通過履行社會服務職能和優惠政策的如約承兌，營造和維護良好的營商環境。也正是由于各方在項目前期的研判分析不足，以及運營監管等問題，使得雙方在合作過程中遇到難以解決的困難，從而引發企業和政府都出現一定程度的如約承兌不良現象。因此，政府前期必須做好引導預警，企業后續必須盡責履約，防止由于規劃統一失調、監督精準不足、招商項目盲目、同質競爭嚴重等因素，導致出現數量崇拜、效益缺失、土地浪費、政策依賴、管理乏力等問題。

孵育園區經濟發展中的政府職能創新探討

本文在回顧孵育園區經濟發展的基礎上，歸類研究了目前遇到的規劃協同不足、原創根植偏弱等問題。借助政治社會學和市場經濟學的理論指導，建議政府采取相應的創新突破，更好的服務企業和經濟發展。

共繪產業規劃與行動指南

一方面，我國很多地方的孵育園區經濟體深受原有成功案例的影響，導致后來帶有一定程度的跟風性質，沒有與當地經濟發展特點和資源稟賦相結合，使得園區規劃不合理、不完善、不明確，沒有形成自身的發展特色。另一方面，省級及以下各級行政機構借助大力發展眾創空間經濟、孵化器經濟、加速器經濟和園區經濟的機遇，利用優惠政策工具放任市場競爭，出現了省與省、市與市、區與區的平級或錯層交叉競爭，為市場不良主體提供了利用政策競爭空間的溫床。如前所說，發展孵育園區經濟從承接國家發展規劃、部委行業規劃起，各地在落地實施就地工作中，涉及國土自然資源、市場監督系統、稅務財政系統、學術科研系統和就地執政機構等公共事務管理，需要各級行政機構與這些國務院直屬機構共同參與，一起形成規劃共識，共同發布配套到位的規劃藍圖和共同協作執行的行動指南。因此，建議孵育園區結合各地實際情況，在上級行政主管機構指導性授權的基礎上，嘗試以分工協作為基礎，建立健全不同行政歸屬機構的聯動機制，充分調動地方行政資源的積極性，兼顧實施操作的約束機制，通過試點建立健全可行的長效協作及評價機制。

推行宏觀普惠到精準扶持

目前，孵育園區經濟的優惠政策大部分停留在宏觀扶持層面。細分度和精準度不夠，已經不能適應市場細化、專業分工和關鍵核心競爭力培育的需要。因此，需要在傳統普惠性孵育園區優惠政策基礎上，擴大孵育園區優惠覆蓋主體，使不同類型和性質的孵化器都享受相應的符合條件的優惠政策；不斷完善和創新政策制度，為孵育園區發展創造寬松、容忍失敗的政策環境。針對不同地區孵育園區經濟發展階段的差異，以及不同行業孵育園區孵化績效的異同，考慮采取行業區別、專業差異、階段異同的方式進行政策細化和精準引導。建議未來政策支持的重點方向是側重建設和發展一批高質量、專業化孵育園區經濟體，指導孵育園區盈利模式轉型，基礎行政機構減少宏觀策略性政策措施的發文，細化針對性的政策支持和評價指標，包括可操作的具體手段和標準。需要精準細化并明確政策需要支持孵育園區經濟的哪些價值鏈、哪些關鍵環節、哪些參與主體。使得政府鼓勵部分得到政策支持，市場淘汰部分進行競爭。孵育園區經濟服務平臺也面臨同樣的問題。企業大部分都是共享服務，而不是針對性的專業服務，這直接影響了科技園的孵化能力和質量，影響了投融資渠道的靈活調配。

嘗試資源共享與混合治理

由于國內各類園區、孵化器已經形成了既有的布局狀態，但又存在異質化程度不高和同質化競爭加劇的問題。因此需要發揮政府的規劃引領、資源整合和調配共享作用。一方面需要產業鏈的資源調配共享，包括科技、金融、市場等。另一方面則要進行導師資源共享。特別是初創企業，不僅需要文化知識類導師，而且需要社會智庫類導師。只有通過政府號召并調動本區或其他方面的導師資源，才能充分發揮本區域內這些資源的最大效應，形成對本區所轄園區、孵化器、眾創空間的指導服務。可以嘗試考慮，由當地行政管理機構組建類似松散型的非盈利機構，如產業資政顧問委員會，聘請各類專家學者、企業家、投資方共同形成導師資源，并把這種資源按照知識文化資本和社會智庫資本的方向進行細分，由他們定期為政府和企業提供調研觀察分享、指導企業成長。打通區域內資源共享，構建松散型的共同治理。混合治理模式有助于實現資源來源多元化、創新成果轉化便捷化。通過這樣的治理模式創新，進而激勵多種創新要素聚焦于重大創新需求，并提升協同創新績效，發揮存量資源最大價值。

隨著國內經濟結構的變化，科創性技術經濟比重持續增加，特別是眾創空間、孵化器、加速器和園區經濟體比例持續增加和行業深度細化的情況下，本文只是完成了初步的調研探討。各級行政機構如何能夠在新一輪經濟發展中同時承擔好管治和服務的雙重角色，還有許多值得思考和優化的問題亟待觀察研究。

【本文作者為浙江長三角清潔能源與節能環保發展研究中心副主任，杭州市孵化器清能產業園總經理】

參考文獻

[1]王高翔：《國家級開發區：迎來高質量發展新階段》，《中國工業和信息化》，2019年第1期。

[2]劉佳駿：《中國產業園區轉型升級歷程與政策建議》，《重慶理工大學學報（社會科學）》，2019年第9期。

[3]揚清：《2019科技孵化機構TOP100》，《互聯網周刊》，2019年第22期。

責編：臧雪文 / 王茂磊

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。