摘 要:“尚賢者，政之本也。”隨著鄉村振興戰略的穩步推進，只有以強化基層干部建設為依托，進一步推進基層組織治理能力現代化，才能更好地統籌和利用資源，實現鄉村振興。近年來，西部農村基層干部隊伍的治理水平得到了明顯提升，但仍面臨諸多考驗，西部農村治理“空心化”與“內卷化”困境愈發明顯。基層干部隊伍是破除“村治”困境的關鍵；西部農村基層組織只有留住人才、留住人心、激活人才，才能使其治理水平提升到一個新的階段。
關鍵詞:農村基層治理 干部隊伍 “人才振興”
【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A
“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”成為新時代我國社會的主要矛盾。基層組織承載著人民群眾對于美好生活的向往和需求。在脫貧攻堅、鄉村振興和新型城鎮化的背景下，農村基層組織面臨公共服務需求增加、社會穩定程度下降和人口流遷加劇等現實挑戰，使農村的治理場域愈加復雜。基層是社會治理的第一線，也是社會治理的執行器、傳感器、調節器和蓄能器，加強基層治理能力建設才能更好地“握指成拳”，成為實現脫貧攻堅和鄉村振興重要的政策支點。基層組織治理能力的提升是一個重大現實問題。一方面，近年來“推動治理重心下移”成為政府和學界討論的重要改革方向，但在政策實踐過程中，除了要求政府自身資源下沉以外，還需關注基層政策實施過程和基層工作人員政策執行的針對性及有效性。另一方面，西部地區鄉村產業基礎相對較差、人口結構失衡、粗放式生產比例高、共享發展層次較低，不均衡不充分發展的現象比較突出，西部地區不僅是鄉村振興戰略實施的重要區域，也是決戰決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會的“短板”區域。據此，加強人才隊伍建設，重視“人才振興”，特別是農村基層干部隊伍建設，是西部地區推進國家治理體系和治理能力現代化建設過程中，必須解決和重視的問題。
西部農村基層干部隊伍“空心化”與“內卷化”
西部農村基層組織在干部隊伍的質量和數量上都與城市地區存在著較大差距，突出表現為以下兩個方面：
一是“空心化”現象。全面建成小康社會的目標即將實現，鄉村振興接續脫貧攻堅應著力改善相對貧困的狀況，變“輸血”為“造血”，破除“等、靠、要”思想。實現這一轉變離不開鄉村精英與鄉間能人的帶動，但鄉村精英的大量外流使目前許多西部農村地區出現了“無人可用”的現象，更有個別村莊出現了村委會換屆無人競選的現象。西部農村基層干部隊伍的“空心化”也表現為基層組織人員構成單一化：大部分村干部年齡偏大、學歷較低且長期在家務農，少部分有過外出務工經歷或具備知識技能的村干部多為返鄉后的高齡農民工，學習和適應能力偏弱。農村基層干部隊伍中，具備管理技能、專業技能的人才較為匱乏，同時缺乏新鮮血液，干部年齡結構整體偏大。此外，西部農村基層干部隊伍中存在缺編現象，不僅存在著絕對數量上崗位設置過少的問題，結構性缺編問題也日益突出。
二是“內卷化”現象。空心化使西部農村基層組織治理能力與治理水平的提升受限，在加深城鄉兩極分化的同時，也使得農村吸引力進一步減弱從而引致“內卷化”。運動式治理是轉型時期復雜的治理場域中可能出現的治理模式之一，這一治理模式可能強化部分基層干部工作的“不出事邏輯”，導致部分基層干部在基層治理過程中陷入互相推諉責任、只唯上級、甚至陷入形式主義的怪圈。這類干部工作的積極性與政治站位均有待提升，在日新月異的信息技術發展與產業模式更新的趨勢下，個人能力無法達到時代要求。此類基層干部的“內卷化”將可能導致其所在基層組織“內卷化”，進而陷基層治理現代化于困境。
上述問題產生的原因可能有：第一，農村基層干部的行政身份與體制角色存在錯位，相應福利待遇未能與職位身份平等掛鉤，在離職后缺乏應有保障，相應補貼不能滿足基本生活需要；第二，薪資水平與績效有所脫節，無疑阻礙了工資績效調節作用的發揮，減弱了相應激勵和再分配的調節作用；第三，上升空間和晉升渠道有限，現行制度割裂了農村基層干部“群眾”身份與鄉鎮干部“公務員”身份的聯系，限制了農村基層干部再晉升的可能性，使得村級干部身份的吸引力有限。
精準脫貧對西部農村基層治理帶來的機遇與挑戰
作為三大攻堅戰之一的精準脫貧，與新型城鎮化及鄉村振興一起構成了解決“三農”問題的戰略體系。2020年是脫貧攻堅決戰決勝之年，西部農村是難點和重點。我國精準脫貧已經取得了舉世矚目的成績，在脫貧人數大幅增加、返貧概率大幅降低等成就的背后，也應該更系統地總結這一戰略實施對西部農村基層治理的深刻影響。
一方面，精準脫貧戰略的實施淬煉了西部農村基層干部隊伍，由于精準脫貧戰略實施目標明確、要求清楚、路徑清晰，所以基層干部可以通過這樣“教科書”式的規范治理活動來提高自身能力；另一方面，駐村“第一書記”的到來，帶來了新的治理理念和方式方法，無疑會直接影響農村基層干部；此外，精準脫貧工作有效推動了農村基層治理機制、治理模式、治理隊伍的現代化建設，在解決絕對貧困問題的同時，也推動了農村基層依法治理的有效落實，健全了農村基層矛盾糾紛化解機制，改善了村民與西部農村基層干部之間的信任關系，為推進基層治理現代化奠定了良好的基礎，也營造了良好的氛圍。
精準脫貧給西部農村基層治理帶來的挑戰主要體現在三個方面：其一，精準脫貧階段性工作結束之后，后續鄉村振興的接續工作機制和要求還不夠清晰，可能會給農村基層干部帶來認識上的困難；其二，雖然中央多次強調為基層減負，但是隨著治理體系與治理能力現代化的全面推進，農村基層工作的難度和壓力增大是客觀現實，相對貧困治理的長期性和艱巨性可能會導致西部農村干部能力不足的短板進一步凸顯，進而產生職業倦怠；其三，資源利益分化沖突導致新的矛盾出現，精準脫貧的主要方式之一是由外部向鄉村輸入大量資源，在現實利益面前，部分村民“爭當貧困戶”會給西部農村基層治理帶來新的矛盾和挑戰。
加強西部農村基層干部隊伍建設的幾點建議
推動農村基層黨組織建設，加強干部價值觀構建
第一，加強黨的建設，鞏固基層黨組織在鄉村治理中的領導地位。推行村黨組織書記、 村民委員會主任“一肩挑”，確保黨組織的領導核心作用滲透到基層；強化黨員干部教育培訓，提升治理能力。基層黨組織必須主動適應黨員教育培訓工作新常態，不斷加強黨員干部學習教育。第二，加強基層干部的價值觀建設。要使基層干部在鄉村振興事業中發揮作用，應該不斷增強其責任意識，從而更好地服務于基層；正確培育基層干部價值觀、加強其價值觀構建，使其與新形勢下的鄉村振興戰略同向同行。
健全基層干部培養體系，挖掘農村現有人才潛力
第一，調整優化崗位編制，明確職能分工，結合信息化手段，增強制度政策有效供給。一方面要緊扣鄉村振興戰略的核心任務，基于農村人口外流的現實背景，宏觀統籌、調整當前的既有崗位與編制，實現對重疊交叉崗位、非核心工作崗位的精簡合并，確保“人員有編制、崗位有人員”；另一方面，要緊扣現實的政策需求和群眾訴求，結合日常工作、階段工作和突發工作的不同工作性質，進行委員職能再分工、工作備案再優化，確保崗位職能與人員技能之間的匹配度。第二，完善干部監督機制，強化干部責任意識。既要加強事前防范，及時開展黨性教育、廉政教育和法制教育，教育干部加強自我監督，筑牢“不想腐”的思想堤壩；又要加強過程監督，普及使用信息化手段和智能化工具，做好對村莊安全、教育、衛生、環保、基建等重點工作的監管。第三，強化教育培訓機制，制定科學合理的干部培養計劃。設立崗前、崗中遴選培訓機制，以提升農村基層組織的學習能力為路徑來優化干部梯隊結構，用機制托舉人才。
為農村基層組織引進新鮮動力，創新干部隊伍建設機制
第一，拓寬選人用人渠道，鼓勵優秀的年輕農民工、農村大學生回村任職。如通過加強與高校的合作來加大對大學生村官政策的宣傳，消除高校學子對于回鄉創業的偏見，提升大學生村官政策在大學生群體，尤其是相關專業大學生群體中的知曉度、認同度與參與度。第二，提升福利保障，優化激勵機制，吸引優秀人才扎根鄉村治理實踐。一方面應提升薪酬待遇，參照基層公務員的待遇水平，制定村級干部退休金、離任補貼、社會保障的發放標準；并建立專項財政資金用于村級干部日常薪資、績效獎金發放，用實惠吸引人才。另一方面應暢通村官上升渠道，面向有志于從政干事、成績突出、作風過硬的干部，應施行漸進式、階梯式的公務員身份積分政策，明確農村基層組織干部晉升為公務員身份的考核標準，用職位穩定人才。
完善人才激勵培養制度，調動農村基層干部積極性
第一，切實促進薪資待遇與績效水平銜接，保障村組干部分配公平。依據具體經濟、社會、人口等現實情況，科學劃分村落類型，確定不同村落干部的基本工資水平；根據農村基層干部的不同崗位分工與職業特點，健全符合職級、職責特點的工資分配機制；對長期在農村基層一線工作的村組干部，結合崗位職稱、工作年限，實現工資與工齡相掛鉤的傾斜政策；針對考核優良、進步明顯、足夠優秀的農村基層干部，設置相應的與業績貢獻正相關的薪資物質獎勵。第二，暢通拓寬職級晉升與干部遴選渠道，保障村組干部機會公平。建立公正公平的考核機制，疏通農村干部向鄉鎮干部晉升的通道，拓展村級基層干部的上升空間；對于成績突出的村級干部，應提供相應的遴選機會，對符合相應考核指標的干部，給予對應的政治待遇。第三，開設基層干部素質能力與隊伍建設教育課程，努力提升基層干部業務水平和素養，塑造基層干部責任感與使命感。
【本文作者為西安交通大學公共政策與管理學院教授；西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生王薇然、劉妍珺對本文亦有貢獻】
參考文獻
[1]杜海峰、顧東東：《中國人口凈流出地區的農村基層組織現狀——以河南省Y縣為例》，《行政論壇》，2017年第6期。
責編：臧雪文 / 董 楠
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