摘 要:我國目前已經初步形成了一個結構合理、系統完備、科學規范的國家治理體系，但從能力建設角度來看，國家治理在平衡性與協調性、資源配置與分配以及吸納與協商等方面仍存在短板。在接下來的改革發展進程中，應該更多地聚焦于國家治理能力的建設：需要加強與提升意識形態論證能力、平衡利益和維護公正能力以及數據治理能力等。

關鍵詞:治理體系 治理能力 不足與提升

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

從黨的十八屆三中全會到十九屆四中全會，黨和國家致力于推進國家治理體系和治理能力現代化，在國家根本制度、基本制度、重要制度方面作出了巨大努力，一個結構合理、系統完備、科學規范的國家治理體系已經基本形成。今后，應該在國家治理能力建設方面下更大功夫。

治理體系與治理能力：一體兩面

事實上，治理體系與治理能力是一體兩面的事。治理體系和治理能力是國家制度和制度執行能力的集中體現，是一個相輔相成、內在統一的有機整體。正如習近平總書記所指出：“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”“治理體系”是“治理能力現代化”的前提和基礎，“治理能力”是“治理體系現代化”的目的和結果。國家治理體系本身包括其結構的確會對國家治理能力產生重大影響。“在已有的關于國家能力或國家治理能力的研究中，學者們總是能找到一種或幾種特殊的結構，并論證這類結構的存在、缺失或轉型，能對國家是否能有效地執行任務、實現目標產生關鍵的影響。”[1]

要想實現真正的治理能力現代化，首要任務是建立健全一套完整、合法、有效的國家治理體系，有了科學的國家治理體系才能孕育高水平的國家治理能力。而國家治理能力是國家治理體系在實踐中的績效彰顯，是檢驗國家治理體系是否科學、合理的重要標尺。 黨的十九屆四中全會提出要“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”，這個治理效能就很大程度上取決于治理能力。

《國家為什么會失敗》一書的作者德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·A·羅賓遜將國家的失敗歸咎于其所采取的經濟、政治制度。可見制度的重要性。制度落后、制度設計不科學、制度體系不完備當然無法推導出國家的繁榮富庶；但是，制度設計完備也不必然能推導出國家的繁榮富庶，還需輔之以其他要素，其中一個就是國家的治理能力問題。一個國家的治理能力會直接影響這個國家的經濟增長、政治穩定、社會發展和國際安全等。因此，在國家治理體系解決了“誰治理”的問題之后，接下來就應該聚焦于“如何治理”的問題，就是國家治理能力問題。

當前國家治理能力建設存在著三方面不足

在國家治理過程中所需要的一些基礎性的國家能力（借用邁克爾·曼的《社會權力的來源》的概念）對于一些國家來說可能是個事，甚至是一個大麻煩事，但對于中國來說卻不成問題，不僅不是事，反而是中國的強項。例如，國家的整合能力、動員能力、汲取能力、政策執行力。可是，從能力的維度來看，在相對意義上，中國當前的國家治理能力在下列三個方面尚存在一定的短板。當然，這三個方面所存在的短板包括文章第三部分所討論的國家治理能力需要提升、加強的部分并不能代表整體，也不一定是最為核心或重要的內容。

平衡性與協調性方面

政治體系中各部分之間并不是彼此孤立、互不相干的，而是處于互動之中，形成一個有機的整體。就國家治理來說，治理能力并不是抽象的，而是具體的，這些具體的能力共同構成了國家治理能力的總體。然而，各個能力之間并不是均衡一致的，有些方面的能力強，有些方面的能力弱；有些治理效能高，有些治理效能低；有些反應迅速，有些反應遲緩。“國家介入社會經濟生活不同領域的能力并不相等”“國家治理能力在不同的國家職能領域總是呈現出一定的不平衡性”。[2]

就國家權力構成而言，中國分別由主導立法的人大、主導行政的人民政府以及司法系統所組成，這些部門在治理能力上并不平衡，各級政府的治理能力比較突出，而立法與司法的能力相較而言要弱小些。同時，人們不難發現中央與地方、基層之間、部門之間能力存在著一定差異。黨的十九屆四中全會提出了我國國家制度和國家治理體系所具有的十三個方面的顯著優勢以及制度建設需要堅持和完善的十三個方面。值得注意的是，這兩個“十三”并不是一一對應的，這說明我們國家在這些方面還存在短板、不足和需要改進的地方。由此表明，我國國家治理體系中的各種能力尚不平衡，不平衡實則也表明了彼此之間協調性還不夠。

資源配置與分配方面

國家治理能力就是國家運用其所擁有資源的過程，本質上，是一種對治理資源如何配置和使用的能力。治理能力強意味著對治理資源分配上合理和使用上有效。要提高國家治理能力，就必須保障國家治理過程中運行所需的各種資源，并與政府各職能的定位相互匹配，尤其要讓中央與地方的權責資源匹配起來。在資源配置與分配方面，中國比較突出的問題或體現在以下三點：

第一，中央和地方之間的財權和事權不匹配。這種不匹配往往造成地方尤其基層政府在治理能力上的不足。從財權上來看，中央和地方大體上各占一半，可是在事權方面絕大多數是由地方來承擔，即使中央多年來試圖通過轉移支付來解決這種不匹配的問題，但是始終沒有得到有效的解決，并且在轉移支付過程中極有可能出現效率的損失和腐敗等問題。這顯然同國家在資源配置和使用上的能力欠缺有關。

第二，民生建設的短板嚴重。這通過同G20國家的比較可以明確地看出。《從G20國家治理指數排名看中國的治理能力》（2017）一文將G20國家治理指數評價指標分為三個級別，其中第一部分屬于“基礎性指標”，它由健康指數、教育指數、生活水平指數和社會環境指數四個二級指標構成。數據表明，一是發達國家在國家治理上優勢明顯，中國的國家治理能力領先多數發展中國家，二是美國在基礎性指標上優勢明顯，中國在優化性指標上略有優勢，在某些基礎性指標上的得分仍然不特別理想。[3]而這些指標主要同民生有關。

第三，環境治理方面的資源配置與分配欠缺。這方面就不再做過多闡述。上述三個方面的缺失，一方面有歷史的因素，主要是民生方面關注與投入的不足，形成歷史債務；另一方面，同以往政績尤其GDP導向和國家財政結構、分配體制有關。

吸納與協商方面

治理概念本身包含共管、共治的意思，指政府和社會、市場和政府、社會和企業共同合作，共管共治。因此，討論國家治理，有不少基本的要求，其中一個就是政府的放權，即在黨政主導國家與社會治理的情形下讓多方參與，吸納更多的力量，讓更多的資源進入。推動社會多方參與、鼓勵公民參與是提高國家治理能力的應有之義，因為國家治理本身就是一種開放的政府管理與廣泛的公眾參與相結合的模式。我國目前在吸納社會精英人士方面，已經具備不少途徑與方式，也取得了很好的效果。但在這方面仍做得不夠，主要在于吸納普遍大眾不夠。無論在決策方面，還是在監督公權力方面，大眾的參與有限，即使有參與也容易流于形式。

黨的十八大以來，黨中央一直在推進協商民主政治建設，構建了由中央到地方到基層，從政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、人民團體協商到基層協商、社會組織協商縱橫交織的協商民主網絡體系。可是，在協商方面，依然存在著一些問題，由此顯現出國家治理進程中作為國家治理主體的政府在協商方面的能力不足。其表現，一是協商程序上缺乏程度性與標準化，尤其缺乏具體與明晰的程序。這當然不是協商能力本身的事情，但其結果卻導致協商能力受到制約。二是協商民主制度設計的單一性，或者只是在局部上推進，缺乏系統性，存在碎片化、零碎性現象。這同國家治理體系本身有關，但其結果同樣涉及到協商能力的問題。三是協商缺乏效力，重協商而輕落實與監督，流于形式。協商容易，落實卻常常很難。如果協商的成果不能有效地落實，那么，前期的一切協商努力可能都將大打折扣。協商缺乏效力有制度設計本身的問題，但同樣也反映出協商能力的問題。四是協商不能充分，這主要是由于不少黨政領導缺乏協商的經驗和平等精神、長期形成長官意識造成的。

三種治理能力的提升

黨的十九屆四中全會對中國下一步的改革事業作出了新的部署，提出了多項重大舉措，要求把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置。這需要在治理能力的加強與提升上下功夫。

意識形態的論證能力

任何政治權力者都有必要在意識形態上論證其權力結構的合法性，否則，將很難長期維持下去。如果執政者不能論證其使用權力的合理性、合法性，那么，其它也就無從談起。這就是意識形態的論證功能。意識形態為政治權力提供合法性證明、為政治認同的生成提供穩定環境、為政治認同的發展提供持續動力，而培養民眾對政治體系的自覺認同、增強民眾對政治統治合法性的信仰，則是意識形態工作的基本目標。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態》中深刻地揭示了意識形態的本質特征和根本功能，“賦予自己的思想以普遍性的形式”。在阿爾都塞看來，“意識形態是指在某個人或某個社會集團的心理中占統治地位的觀念和表述體系”。[4]他揭示了統治合法性是意識形態教育與管理的真實來源。鄭永年認為，“意識形態具有通過論證現實的合理性來維護現實的功能，即意識形態的保守功能，或者防守功能”。[5]歷史上，意識形態扮演著重要的作用，如儒家對于社會的“教化”和對統治者合法性（正當性）的論證功能。“現代世界與其說是物質力量的競爭，不如說是精神力量的較量。”[6]

意識形態的吸引力與論證能力是衡量國家治理能力的一個重要指標。意識形態的論證能力是一個“軟力量”。可是，我們目前對于意識形態的論證能力相對不足，主要表現為在一定程度上論證比較粗糙，缺乏強有力的邏輯支撐和邏輯自洽的論證。面對當前復雜的世情、國情，缺乏具有說服力的理論，面對以市場化為導向的改革所帶來的價值觀多元化局面無法加以有效的整合。“各種跡象表明，意識形態已經成為中國執政黨本身建設和政治治理的主要軟肋或者最薄弱的環節。”[7]

為此，一方面，應將意識形態的建立放在國家治理體系和治理現代化的維度上，成為國家治理能力的重要“軟力量”； 另一方面，應加強意識形態論證能力建設，將對國家治理起到引導的作用。總之，意識形態決不是簡單的說教，更重要的是要對制度與治理體系進行有效論證。

平衡利益、維護公正的能力

利益不平衡、利益矛盾是人類社會的常態性問題。這些不平衡、沖突通常可以通過社會自發調整而得以解決，但隨著利益的多元化以及利益需求的不斷擴展，社會難以自發調整。因此，需要法律和制度加以解決。改革開放四十多年來，我國社會主義市場經濟的體制框架已經基本確立，經濟飛速發展，但利益不平衡問題日益突出，加上社會公平機制沒有有效地建立與運轉，使之成為中國發展與穩定中一個極具挑戰性的難題。要全面建成小康社會、實現全體人民共同富裕，就必須及時有效地處理好利益平衡問題。

平衡利益就是讓改革開放成果為廣大國民所共享，就是共贏和社會公正的維系。平衡利益、實現社會公平也是中國共產黨的初衷。中國特色社會主義制度堅持以人民為中心、全心全意為人民服務、以維護和實現最廣大人民群眾的根本利益為宗旨，具有人民性和道義的正當性。“老百姓關心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進什么，通過改革給人民群眾帶來更多獲得感。”這是中國共產黨的承諾。公平正義是中國特色社會主義的內在要求，要在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展的權利。習近平總書記強調，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障”。黨的十九屆四中全會指出，“創新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。

實現利益平衡、促進社會和諧、維系社會公平，關鍵是要形成制度化、法治化的解決機制。在國家治理制度或體系構建之后，著重解決制度的執行及其能力問題，重點有以下五個方面的能力需要提升：一是政府有效地承擔公共責任的能力，主要表現為公共服務提供尤其是解決民生問題方面的能力；二是政府有效地調節利益的能力，主要涉及到政府調節分配、運用稅收機制、控制行業壟斷、防范非法收入、規范灰色收入等能力；三是政府有效地化解利益矛盾的能力，主要表現為政府面對利益矛盾和沖突時快速反應，進行利益協商、仲裁調解等能力；四是政府讓社會有效地表達利益訴求的能力，這主要是政府為暢通民意提供渠道和制度資源的能力；五是政府有效地執行利益補償的能力，主要涉及到政府提供社會保障如社會福利、社會救濟的能力問題等等。

數據治理的能力

大數據驅動將會對全社會造成廣泛的影響，引發重大的實踐變革。所謂國家或政府數據治理是指，國家、政府通過法律規范、政策引導，實現數據生產流程、數據使用過程合法化、規范化，保障國家主權安全、意識形態安全等的過程。由此，可以說，所謂國家數據治理能力就是指政府機構對數據產生、使用和對事件進行有效管控的能力，以及政府存在的有效識別并切斷危及國家安全的數據流動，對其進行有效應對的能力。

數據治理是國家、政府的行為，是國家現代治理能力最重要的組成部分之一，也是是國家核心競爭力的表現。事實表明，在大數據時代，國家數據治理能力的一個重要指向就是能否有效地對數據的跨境流動進行預判和引導。政府對數據的掌控能力、運用能力，是處理好數字經濟時代里公共事務的前提，同時又是預防和應對突發事件的基礎，能夠有效地維護社會穩定。對于國家治理來說，一方面，數據為國家治理提供了前所未有的技術手段，例如，大數據可以成為政府解決特定困境或治理難題的有效對策方案；另一方面數據也帶來挑戰，這也是前所未有的。“大數據驅動的政府治理能力反映在功能拓展、技術支撐和應用創新三方面”。[8]

要提升國家在數據治理上的能力，首先要有數據治理的規劃。中國政府已經非常重視大數據與政府治理的關系，提出了一系列指導意見和發展規劃。例如，國務院于2015年9月印發的《促進大數據發展行動綱要》尤其重要，可以說是一個標志性的文件。數據治理是一個系統工程，需要政府上下共同推進。要有一個強有力的組織、合理的章程、明確的流程、完善的系統，才能使數據治理得到有效保障。規劃應涉及到發展戰略目標、數據治理組織、制度章程、流程管理與監督、技術應用等方面的工作。此外，大數據要求政府自身要再次“革命”。例如，在大數據時代，政府要建成具有高度智慧型、相當開放性、高度回應性的政府。

【本文作者為浙江大學公共管理學院教授】

注釋

[1][2]薛瀾、張帆、武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻》，《公共管理學報》，2015年第3期，第4頁。

[3]趙紫燕：《從G20國家治理指數排名看中國的治理能力》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1864558，2019年11月12日引用。

[4]陳越：《哲學與政治：阿爾都塞讀本》，長春：吉林人民出版社，2003年，第348頁。

[5]鄭永年：《再塑意識形態》，北京：東方出版社，2016年，第16頁。

[6]楊光斌：《關于國家治理能力的一般理論探索世界政治（比較政治）研究的新范式》，《教學與研究》，2017年第1期，第9頁。

[7]鄭永年：《再塑意識形態》，北京：東方出版社，2016年，第3頁。

[8]孟天廣、張小勁：《大數據驅動與政府治理能力提升——理論框架與模式創新》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，2018年第1期，第23頁。

責編：司文君 / 楊 陽

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