摘 要:整合“信息煙囪”，提升城市應急管理能力，推進基層治理現代化，具有極為突出的現實意義。近年來我國各地方、各部門圍繞信息數據系統整合開展了大量卓有成效的工作，在整合“信息煙囪”，推進基層治理現代化方面積累了許多行之有效的經驗。總結來說，應基于整體性治理角度，整合碎片化應用，構建跨系統協同應用體系，從根本上消除“信息煙囪”，實現基層治理現代化。

關鍵詞:“信息煙囪” 信息數據系統整合 基層治理現代化

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

當前，隨著“互聯網+政務服務”“智慧城市”“信息惠民國家試點城市”等信息化項目不斷推進，我國政務信息化建設取得了豐碩成果。但是，應該看到，由于“十二金工程”的階段性推進以及諸多業已存在的獨立信息系統建設的歷史原因，我國政務信息系統建設“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題依然非常突出，跨區域、跨系統、跨部門信息系統融合困難重重，整合“信息煙囪”，推進基層治理現代化的任務仍然十分繁重。

黨中央、國務院高度重視政務信息系統整合共享工作，要求加快國務院部門和基層地方政府信息系統互聯互通，推進國家治理體系和治理能力現代化建設。國家發展改革委、中央網信辦等部門聯合成立了政務信息系統整合共享推進落實工作領導小組，制定了《加快推進落實<政務信息系統整合共享實施方案>工作方案》，積極推進政務信息系統整合共享工作。黨的十九屆四中全會對基層社會治理提出了總要求，指明了新方向，吹響了新號角。整合“信息煙囪”、推進基層治理現代化已“箭在弦上”。

整合“信息煙囪”對推進基層治理現代化具有重要意義

整合“信息煙囪”，對于提升城市應急管理能力、推進基層治理現代化，具有極為突出的現實意義。

新冠肺炎疫情是對我國國家治理體系和治理能力的一次大考，暴露出我國政務信息系統建設的若干短板，尤其是“信息煙囪”問題。在此次新冠肺炎疫情防控中，政府部門和社會組織的響應不夠快，人員設施物資調撥調控不夠有力，各條線協同作戰能力不足。有學者研究發現，在具體的疫情防控過程中，各方協同支持的程度僅為適宜標準的44.9%，全方位協同治理的氛圍尚未形成。[1]造成這一局面的主要原因即在于基層政務信息共享機制存在缺陷，“信息煙囪”整合不夠充分，對基層治理現代化的認識和理念還不夠深入和全面。應借此機會，在后疫情時代大力整合“信息煙囪”，推進基層治理體系和治理能力現代化。

現代國家治理體系日益龐大和復雜，綜合性治理已成共識，但各類聯通共享不充分的政務信息系統以及諸多碎片化應用帶來的信息孤島問題也日益凸顯。“信息煙囪”造成“信息隔離”和“條塊分割”，必須通過整體性治理，打通政府數據壁壘，推動政務信息資源共享，創新政府治理模式，實現政府“用數據決策、用數據管理、用數據服務、用數據創新”，從根本上提升政府宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務的能力。近年來，大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等新技術飛速發展，為打通數據壁壘，整合政務信息系統數據，實現多元主體協同治理提供了重要條件。

整合“信息煙囪”以推進基層治理現代化的治理實踐

“信息煙囪”問題由來已久，是基層治理中的“頑疾”。近年來，中央各部門圍繞政務信息系統整合問題不斷加強工作指導，同時鼓勵各地大膽探索、積極突破，開展了大量卓有成效的工作，積累了許多行之有效的經驗。

中央層面加強頂層設計

在中央層面，黨中央、國務院已對“信息煙囪”問題的嚴重性有了充分認識，不斷加強對信息資源共享和信息系統整合的工作指導。近幾年，國務院相繼印發《政務信息資源共享管理暫行辦法》《政務信息系統整合共享實施方案》等一系列文件，對政務信息資源共享和政務信息系統整合做出安排部署。

國家基礎信息設施項目是信息數據系統整合的基礎和源頭，是推動“信息煙囪”治理的有力工作抓手。目前，作為五大基礎信息資源庫之一的國家人口基礎信息庫和法人單位基礎信息庫已先后投入建設，為實現基礎信息的共享、促進政府部門間的協作提供了重要支持，也為其他國家信息資源庫的建設積累了寶貴經驗。

國家發展改革委為了貫徹“放管服”改革部署，激發市場活力和社會創造力，建設了投資項目在線審批監管平臺、全國信用信息共享平臺、全國公共資源交易平臺和12358價格監管平臺，并積極推動平臺銜接，以實現信息共享和協同服務。

此外，2017年，國家發展改革委印發了《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》，提出推進政務數據共享開放及社會大數據融合應用，建設跨部門、跨地區協同治理大系統，提升社會治理和公共服務的精準性和有效性等目標。通過上述舉措，中央部委從頂層設計層面為“信息煙囪”整合做出了一系列安排部署。

地方層面積極創新

在地方層面，廣東、上海、浙江、福建等省市積極試點，產生了一些創新做法，其經驗值得借鑒推廣。

2019年廣州市頒布了《廣州市政務信息共享管理規定》，建立了政務信息共享管理細則和資源目錄，明確了數據歸屬、共享等問題，在很大程度上消除了市民辦事重復提交材料的痼疾。廣州市值得學習借鑒的政務信息共享實踐經驗主要在于以地方法規形式落實了國務院《政務信息資源共享管理暫行辦法》，同時深化了“放管服”改革，完成了政務事項清理，真正提升了市民辦事的便利程度。

深圳市通過政務服務“八個一”工程（即“一碼管理、一門集中、一窗受理、一網通辦、一號連通、一證申辦、一庫共享、一體運行”），實現了一網式政務服務模式，使服務內容更加集約、服務流程顯著優化、服務模式更加多元、服務渠道更為暢通。深圳市通過政務服務系統體制機制創新，改革審批制度流程，創新政務服務模式，顯著提高了群眾辦事滿意度。

上海市印發了《上海市政務信息系統整合實施方案》，加快推進政務信息系統整合，推進跨部門“大系統、大平臺”建設。其主要經驗和做法是將各部門現有業務系統按照“統一門戶集成、統一接入管理、統一用戶管理、統一授權管理、統一資源管理、統一安全防護”（“六統一”）的要求進行整合，大幅壓縮部門內部政務信息系統數量，并結合業務閉環管理要求，優化業務流程、實現業務重構。上海市統籌市級管理部門和各大口機關及區級部門，形成垂直體系管理機制的做法，有利于信息共享和系統整合，方便決策管理。

浙江省打造全省統一、多級聯動的浙江政務服務網，積極推進“四張清單一張網”改革，形成了全省事項清單統一發布、網上服務一站匯聚、數據資源集中共享的“互聯網+政務服務”體系。浙江省政務系統全省一體化的頂層設計思想，為實現行政部門集中進駐、網上服務集中提供、政務信息集中公開、數據資源集中共享奠定了基礎。

福建省積極謀劃“數字福建”發展戰略，讓企業和群眾“辦事像網購一樣方便”的理念和做法同樣值得推廣。具體包括：大規模推進政務信息化建設，推進政府治理體系和治理能力現代化，實施政務暢通工程，建設跨部門協同應用，打通部門間業務流程壁壘，實現業務流程無縫銜接，提高部門業務聯動協作水平，等等。

整合“信息煙囪”治理實踐對于推進基層治理現代化的啟示

上述省市圍繞政務信息共享和政務信息系統整合，從業務、技術、系統、數據、平臺等方面進行體系化試點和創新突破，為整合“信息煙囪”、推進基層治理現代化積累了有效經驗。

當前，我國政務信息共享的物理環境日趨完善。政務內網及其統一數據共享交換平臺正在抓緊建設，政務外網已連接了130個中央單位和24.4萬個地方單位，政務外網統一數據共享交換平臺已初步建成，承載了13個全國性應用，數據交換總量達到120億條[2]。在中央和地方的共同努力下，建立政務“大平臺、大數據、大系統”，以有效破解“信息煙囪”問題的設計思路已經形成，政務系統整合和政務信息共享工作也已然具備制度上的依據和保障。

但是我們也要看到，當前制約信息數據整合共享和互聯互通的問題仍然非常突出，如整體規劃和標準規范不到位、思想認識和技術人才不到位、審核把關和配套制度不到位、架構設計和縱橫協同不到位，等等[3]。結合區域政務信息數據整合工作，提升基層治理現代化水平仍然任重道遠。

整合“信息煙囪”推進基層治理現代化的若干思路

為了進一步加快“信息煙囪”整合，盡快建成具有中國特色的新型政務服務體系，應從以下幾個方面深化推進、重點考慮。

整合信息數據系統，從整體性治理角度提升基層治理現代化建設

整體性治理理論旨在建立以跨層級、跨部門和跨領域的信息和資源共享為基礎，協調多元治理主體，最終實現多元治理主體“合作模式緊密、合作階段深入和合作結構穩定”的理想狀態[4]。整體性治理理論是對整體性政府理論的深化，是對條塊分割、層級分化、部門鴻溝而導致的治理碎片化問題的戰略回應。整體性治理跨越政府部門和層級的鴻溝，打破部門分工和層級分化，以公民需求為導向，以信息技術為手段，構建無縫隙、無死角的柔性組織結構，提高政府突發事件應對能力和組織動員能力，優化公共服務和公共管理。

整合碎片化應用，構建國家治理體系和治理能力綜合服務體系

在早期的新冠肺炎疫情防控工作中，出現了很多典型的碎片化現象。例如，衛健委及其下屬醫院負責調集和使用醫療資源，區縣負責公開疫情信息和征用臨時隔離診治場所，交通城管負責宣傳防護措施和管制社區交通，公安負責叫停大型集群活動等，但實際上，這一看似分工明確的疫情防控模式卻沒有對疫情傳播產生有效阻斷，其主要原因在于條塊責任不清導致早期應對機制中出現權責不對等的現象，同時，在特殊時期仍然延續常態化治理中層級化權責鏈條的運作機制，使得一些有效措施未能及時實施，加劇了疫情治理危機[5]。

從信息角度來講，在此次疫情防控中，各縱向信息系統之間互不銜接，信息為不同部門所有，缺少共享機制，多元治理主體之間存在信息協調障礙，條塊之間相互分割、權責不明、協同不暢，從而造成了風險管控不力的局面。在這種情況下，只能通過更具權威性和協調力的統一指揮機構指揮調度，方能形成一致的行動，但這種集中統一的指揮體制只可應用于一時，而不能作為長期有效的治理機制。因此，在推進治理現代化進程中，整合國家信息數據系統、防治治理體系碎片化尤為關鍵。

構建跨系統協同應用體系，進行政務數據整合，實現數據共建共享

應在國家《政務信息系統整合共享實施方案》的指導下，實現政務部門數據的大聯動。避免多系統“煙囪”林立，關鍵在于建設統一的政府政務數據管理平臺，實現數據的規范統一管理，連通數據“煙囪”，讓數據實現無障礙流動共享。同時，應進行數據元規范建設，梳理數據信息來源，規范政務數據，構建數據接口，以連接數據“孤島”，實現數據互操作。此外，還要加強數據管理，明確數據責任，確保數據更新有依據、有痕跡、可追溯，保障數據安全[6]。數據整合過程中，數據安全保護非常重要，要加快推進《中華人民共和國數據安全法》的制訂工作，為整合共享中的數據安全保駕護航。與此同時，還要及時開展政務信息系統整合清理工作，建立統一的政務信息資源目錄體系和數據共享交換平臺，尤其是要開展政府部門內部政務信息系統的整合清理工作，建立政務信息資源目錄體系和政務信息資源庫[7]。通過上述舉措實現基層部門信息系統互聯互通，政府數據交換共享，從根本上消除“信息煙囪”，實現基層治理現代化。

【本文作者為陜西師范大學哲學與政府管理學院教授；本文系2020年陜西省重大現實問題研究項目“整合信息數據系統，提升應急管理能力和治理水平現代化問題研究”（課題編號：2020ZD19）階段性成果】

注釋

[1][5]唐皇鳳、吳瑞：《新冠肺炎疫情的整體性治理：現實考驗與優化路徑》，《湖北大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第3期，第1-13頁，第172頁。

[2]張振：《利企便民 加快推進政信息系統整合共享——國家發展改革委高技術產業司有關負責同志就<政務信息系統整合共享實施方案>答記者問》，《中國經貿導刊》，2017年第19期，第40-42頁。

[3]本刊編輯部：《國家數據共享交換平臺正加快建設》，《財經界》，2017年第7期，第23-25頁。

[4]李勝：《超大城市突發環境事件管理碎片化及整體性治理研究》，《中國人口·資源與環境》，2017年第12期，第88-96頁。

[6]王曉萍、楊沛江：《數據整合共享：探索政務信息系統發展之路》，《上海信息化》，2018年第3期，第25-28頁。

[7]王熙：《整合共享視角下自然資源政務信息資源管理與共享交換體系研究》，《中國管理信息化》，2018年第23期，第155-156頁。

責編：羅 婷 / 蔡圣楠

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