【摘要】網格化管理是黨的十八大以來我國基層社會治理的重大實踐創新，在疫情防控中展現出了良好的成效，代表了未來城鄉社區治理科學化、精細化、智能化的發展方向。網格化管理的本質是行政力量向基層延伸、社會治理和服務重心向基層下移，其優勢在于管理的精細化和服務的精準化。在推進網格化管理中，既要防止大量無關公共事務進網格的網格泛化，更要防止社會活力建設進網格的網格泛化。在網格體系外要進一步推動社會力量的發展，辯證處理好秩序與活力的關系，在基層公共事務中形成網格化管理和社會自治相得益彰、互為補充的局面，在社會治理體系中實現政府治理與社會調節、居民自治的良性互動。

【關鍵詞】網格化管理 精準化服務 社會治理

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

新冠肺炎疫情防控檢驗了網格化管理的成效

網格化管理是將城鄉社區管轄區域細分成若干網格單元，并對每一網格實施動態、全方位、精細化管理的一種管理模式，是黨的十八大以來我國基層社會治理的重大實踐創新。面對新冠肺炎疫情的嚴峻考驗，網格化管理充分發揮組織和動員廣大人民群眾的重要功能，有效發揮了數字技術精準防控的作用，為打贏疫情防控的人民戰爭奠定了堅實的人力和技術支撐。

以浙江省為例，全省6.1萬個網格，活躍著33萬名網格員，在常態化管理中網格員主要履行基礎信息采集、社情民意收集、安全隱患排查、矛盾糾紛排查化解和法律政策宣傳等基本職能，并協助開展出租房屋管理、流動人口登記、消防安全管理、安全生產管理等20項網格工作。在疫情防控中，浙江省網格化管理體系經受住了實戰檢驗并取得了良好的成效。依托對網格的精細劃分和數字信息技術的運用，全省組建“省—市—縣市區—鄉鎮（街道）—村（社區）—網格”的六級防疫網，新冠肺炎疫情防控應急一級響應期間，全省網格員累計走訪排查家庭1.06億戶次，個人2.92億人次，每天采集上報各類信息7.36萬條，將橫向到邊、縱向到底的網格化管理優勢轉化為疫情防控優勢。

網格化管理本質上是一種信息化、數字化的管理模式，在疫情防控中，網格化與數字化相結合，實現了疫情防控的精細化、精準化。以杭州市疫情防控為例，利用“城市大腦”海量數據歸集分析能力，杭州市融合交通樞紐、疾控、醫療、出行等80多個維度的大數據，搭建高危易感染人員模型，高精度鎖定確診患者及其密切接觸者，為實現高效排查、精準防控提供數據支撐。在此基礎上杭州市率先推出健康碼，借助大數據比對，確定個人風險等級，形成專屬三色碼，實現市域范圍內“一人一碼、動態更新、亮碼通行”，在網格化管理中可以實現對居民的精準化服務和管理。此外，杭州市還建立健康碼運行機制，根據各地防控等級“五色圖”實施分類管理，突出防控重點，精確鎖定重點人群，實現動態監測和提前預警，政府能夠實現對疫情全面、系統地了解和分析，以此做出科學的疫情判斷和抗疫決策。

網格化管理在疫情防控過程中展現出的應急管理能力實際上是常態化社區治理能力的體現。本質上說，網格化管理是政府端對基層治理力量的改造，是各級黨委政府為了解決基層辦事效率不高、走訪服務群眾時間不足、社情民意掌握不及時等問題，通過加強對城鄉社區工作人員的管理，如把“全科社工”作為專職網格員，或通過購買服務建立一支行政力量能夠直接管理使用的專職網格員隊伍，從而更好地管理和服務于城鄉社區居民群眾。作為基層治理的重大組織和制度創新，網格化管理的核心邏輯是通過對城鄉社區治理單元的進一步細化、通過網格員隊伍建設的再組織化，再加上現代信息技術的應用，構建起基層社會治理的新秩序。網格化管理在社會秩序構建中的作用契合了疫情防控、應急管理、安全穩定等工作要求，在疫情防控中，網格員能夠充分發揮“人熟、地熟、情況熟”的優勢，在人員信息排查、密切接觸者管控、異常狀況預警等方面發揮突出作用，代表了未來城鄉社區治理科學化、精細化、智能化的發展方向。

網格化管理的重要發展方向是強化網格的服務功能

在對網格化管理的探討中，一個經常被提及的觀點是網格化管理側重管控而服務功能不足。大多數地方基層政府構建的“網格”都是管制型的，網格化管理平臺主要整合了公安、城管、維穩、建設、衛生等執法力量，執行社會治安、維護穩定、城市管理等相應的管制功能。但實際上，從政府行政職能來說，管理和服務是一體兩面的關系，管理是服務的手段和過程，服務是管理的目的和方向，而基層網格具有貼近群眾、服務群眾的天然優勢。網格化管理通過合理的制度化安排，可以實現政府的管理與服務職能在基層社會中的有效延伸，一定程度上起到了服務民生和改善基層社會工作的目的。例如，網格員通過上門入戶為群眾提供零距離服務，從而提高社區服務的精細化水平。因此，網格化管理的一個發展方向是強化網格的服務功能。

在網格化管理中，要進一步發揮網格化管理更貼近群眾需求、數字技術更精準刻畫群眾需求的優勢，推動網格管理向網格服務轉變，通過網格集成服務、貼心服務、精準服務，有效回應百姓訴求、化解矛盾問題，提升治理水平。同時，充分運用現代數字技術，依托地理網格、信息網絡等技術，加快信息搜集、分析、流轉，實現各類信息的高效處理、有效利用，不斷豐富基層社會治理和聯系服務群眾的方法手段。

網格化管理應該從單一式管理向多元化治理轉變

從國家社會關系來說，秩序和活力的平衡是社會治理的辯證法。一方面，社會秩序代表著社會的有序、和諧與穩定，良好的秩序為社會活力提供了基本前提；另一方面，社會活力蘊含社會生活的豐富多樣性，基層社會各群體創造力的競相迸發和個人潛力的充分發揮，體現了人類社會進步的動力與人類文明的可持續性，為社會持續穩定創造了條件。秩序與活力兩者既有內在一致性，也有著潛在的張力。正如習近平總書記指出的：“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。”要講究辯證法，處理好活力和秩序的關系。

在疫情防控中，網格化管理在維護社會秩序、確保社會安定有序方面發揮了顯著作用，但是在推動居民參與、激發社會活力方面還面臨著諸多不足。正如一些學者指出的，網格化管理更類似于一種應急式管理，由于缺失多元主體的參與使得其長于處理社區治理中表面、規范性、淺層次的問題，卻短于處理復雜化、深層次的問題，甚至一些學者擔憂網格泛化可能會弱化社區自治。因此，很多研究認為網格化管理應該從單一式管理向多元化治理轉變，從“網格化管理”向“網格化治理”“網絡化治理”轉變，將居民參與、社會組織發展等社會活力建設納入網格化管理的范疇。

實際上，網格化管理本質上是政府行政力量在基層的延伸，也是當前資源、管理和服務向基層下沉的重要載體。網格化管理的優勢是科層制的優勢，體現在社區管理的精細化和公共服務的精準化，將社會機制納入科層化體系，是另一種形式的網格泛化。因此，完善基層社會治理體系，需要進一步明確網格化管理的功能定位，明晰網格化管理的職權范圍，將網格化管理定位在維護基層社會秩序和提供便民服務上。在網格化管理的進一步發展中，既要防止大量無關公共事務進網格的網格泛化，更要防止社會活力建設進網格的網格泛化。

一般來說，秩序和活力這樣的二元性問題可以從時間維度和部門維度來實現平衡。第一種是時間維度的平衡，即通過時間先后關系來平衡秩序和活力，同樣以基層組織建設為例，村民委員會的建設就大致經歷了從激發活力到秩序建設的過程。而由于政府管理和社會自治在邏輯和機制上的本質差異，這樣的平衡過程往往擺脫不了“一收就死一放就亂”的困境，帶來諸如社區行政化這樣的問題。

第二種是部門維度的平衡，即通過不同的部門來實現兩者之間的平衡。這種平衡可以從兩個層面來看，在黨委政府體系內，秩序和活力的平衡要求維護社會秩序的職能和社會活力建設的職能及相關部門職權的平衡，在維護社會穩定的同時加強社會活力的建設；從更大層面來看，秩序和活力的平衡要實現國家與社會第三部門發展的平衡，從“大政府、小社會”向“強政府、強社會”轉型。具體來說，在網格化管理體系發展的同時，也要發揮民政部門、群團組織在社會建設中的作用，在網格管理體系外培育內生的社會自治力量，例如村民議事會、鄉賢參事會這樣的自治載體，在基層公共事務中形成網格化管理和社會自治相得益彰、互為補充的局面，在社會治理體系中實現政府治理與社會調節、居民自治的良性互動。

總的來說，網格化管理的效能體現在精細化管理和精準化服務上，是當前各級黨委政府做好基層社會治理工作的重要抓手。網格化管理在實現基層秩序、保障社會穩定的基礎上，能夠釋放更多的社會活力，推動更高水平的社會賦權，促進社會的可持續發展。在規范網格化管理、增強網格服務功能的同時，要進一步做好社區公共空間建設、社區公共生活營造、社區社會組織培育等工作，在城鄉社區治理中開發更多社會活力建設的場景，加快形成共建共治共享的基層社會治理新格局。

（作者為浙江大學公共管理學院教授，浙江大學城市治理研究所所長；浙江大學公共管理學院博士研究生崔曼菲對本文亦有貢獻）

【注：本文得到國家社會科學基金重大項目“加快推進市域社會治理現代化研究”（項目編號：20ZDA082）、國家自然科學基金面上項目“我國社會組織‘國家—市場’二元性與組織能力建設研究”（項目編號：71774139）和浙江大學國家制度研究院“新冠肺炎”疫情研究專項（項目編號：YQYB2005）的資助】

【參考文獻】

①杜姣：《技術消解自治——基于技術下鄉背景下村級治理困境的考察》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2020年第3期。

②何瑞文：《網格化管理的實踐困擾》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第1期。

③姜曉萍、焦艷：《從“網格化管理”到“網格化治理”的內涵式提升》，《理論探討》，2015年第6期。

④文軍：《從單一被動到多元聯動——中國城市網格化社會管理模式的構建與完善》，《學習與探索》，2012年第2期。

⑤吳結兵：《“大數據+網格化”：路徑、挑戰與建議》，《國家治理》，2020年第29期。

責編/銀冰瑤 美編/李祥峰

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