對于首都發展的內涵與外延的理解，可以從政治和功能、空間和城市、制度和秩序、要素和系統、歷史和演化等五種路徑出發，這樣可以實現對首都發展的立體式、系統性和全面性的理解。從這五個路徑出發，可形成認識首都發展內涵與外延的十個維度。
黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）。《建議》指出“十四五”時期是中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年目標進軍的第一個五年，需要貫徹新發展理念，建構新發展格局，邁向新發展階段，《建議》還提出了一系列具有前瞻性、系統性、戰略性的發展目標和重點任務。
北京作為首都，具有義不容辭的使命和責任按照新發展理念、新發展格局和新發展階段的要求來推動首都發展，加快實現建設國際一流的和諧宜居之都的戰略目標。為此，我們需要重新對首都發展的內涵與外延進行研究，厘清首都發展的內在邏輯，謀劃布局“十四五”時期首都發展的重點任務和關鍵要素，推動首都高質量發展。
對于首都發展的內涵與外延的理解，可以從政治和功能、空間和城市、制度和秩序、要素和系統、歷史和演化等五種路徑出發，這樣可以實現對首都發展的立體式、系統性和全面性的理解。政治和功能的路徑是認識首都發展的第一個路徑，其核心是回答首都發展為了誰。空間和城市的路徑是認識首都發展的第二個路徑，其核心是回答首都發展在什么樣的地域展開，以什么樣的形式呈現。制度和秩序的路徑是認識首都發展的第三個路徑，其核心是回答人類集體行動通過什么方式來展開，最終呈現什么樣的狀態。要素和系統的路徑是認識首都發展的第四個路徑，其核心是回答發展意味著什么，發展由哪些因素驅動。歷史和演化的路徑是認識首都發展的第五個路徑，其核心是回答首都發展的過去和歷史前提是什么，未來會朝著什么方向發展。從這五個路徑出發，可形成認識首都發展內涵與外延的十個維度。
人民維度
習近平總書記指出，人民城市人民建設，人民城市為人民。首都發展需要提升人民的獲得感、安全感和幸福感。在做好“七有”和“五性”工作的同時，要讓人民成為首都發展的主體，通過激發人民的主體性、參與性和創造性，為首都發展提供持久動力。“四個服務”中就包含為市民服務，要讓市民是否滿意成為首都發展的根本性標準。這要求首都要進一步把“接訴即辦”中的“響應率”、“滿意率”和“問題解決率”等作為重點。
從人民維度理解首都發展，需要統籌好安全與發展，安全既是發展的底線，也是人民最關注的問題。首都發展的安全觀要將總體國家安全觀與城市風險治理相結合，邁向具有安全、韌性和彈性的首都發展新階段。其中，除了傳統的城市安全之外，尤其是要重視城市中的公共衛生風險，要以疫情防控為基礎，推動首都公共衛生體系建構。
功能維度
首都是一個政治概念，因此對于首都發展首先需要從功能性考慮，尤其是政治功能上考慮。首都的政治性，使得首都發展與其他地方發展既有共性，又有其獨特性，而處理好“都與城”之間的關系是首都發展首先需要面對的問題。首都發展是一個涵蓋北京發展，但又不僅僅是北京發展的概念體系，做好首都發展需要將國家戰略和要素與北京實際有機結合。
因此，從功能維度上看，首都發展重點是推進“四個中心”建設，疏解非首都功能，做好“四個服務”。無論是“四個中心”，還是“四個服務”，其內在邏輯是一致的，首都發展的評判標準要看其功能實現程度，是否通過首都發展實現“四個中心”的定位和建設目標。“十四五”時期的首都發展要緊緊圍繞“四個中心”戰略定位來謀劃發展，使發展與功能定位有機契合，在實現功能定位中促進發展，通過發展來謀劃和推動功能定位落地。
空間維度
首都發展需要在一定的空間中展開，這使得首都發展最終需要通過國土空間布局來實現。從空間維度來理解首都發展，至少存在三個尺度，即全球、區域、市域。
從全球尺度理解，首都發展無論是在國際交往中心建設，還是全球科創中心的推進，以及雙循環新發展格局中，都具有重要意義。首都發展只有放在全球空間尺度之下，才能夠實現首都功能定位，才能夠展示大國首都形象，才能夠率先實現高水平發展。
從區域尺度理解，首都發展要在國家整體區域發展格局中謀求自身發展，重點是要實現京津冀協同發展，要為京津冀協同發展和現代化都市圈作出貢獻。首都發展要在區域協同發展中考慮自身發展，實現自身發展，無論是非首都功能疏解，還是世界級城市群建立，都需要處理好自身發展與協同發展的關系。
從市域尺度理解，首都發展需要在自身內部空間實現平衡協同發展。首都發展的多樣性要求在內部空間中得到有效布局，這也是首都發展面臨的又一個空間尺度問題。當前，對于首都發展而言，需要重點處理好一核與兩翼之間的關系、中心城區與郊區之間的關系。
城市維度
首都發展是城市發展，更是超大城市發展，這意味著需要遵循城市發展自身的規律。因此，需要從城市維度理解首都發展，從推進城市高質量發展的角度來推進首都發展。對于城市而言，可以有很多視角去理解，對于中國特色的城市發展而言，至少需要做好城市的規劃、建設和管理工作。因此，“十四五”時期，首都發展需要按照習近平總書記對北京重要講話精神，做好首都的規劃、建設和管理工作，從而為首都發展奠定良好的基礎。
首都規劃是中央事權，需要保障規劃的嚴肅性和權威性，按照北京城市總體規劃做好“十四五”時期的首都發展工作。事實上，北京城市總體規劃時間到2035年，與黨中央關于未來發展的部署內在一致。為此，北京需要以貫徹規劃為基礎做好首都發展工作。與此同時，首都建設也是首都發展的重要內容，它需要按照高品質和高標準的要求推進首都各項建設。而首都管理更是首都發展的應有之義，管理好首都才能夠為首都發展提供較好的環境。
制度維度
制度為發展提供了激勵和約束，高質量發展需要高質量制度體系。制度更是一個國家和地區長期可持續發展的社會基礎設施，良好的發展需要高水平制度支撐。
首都發展在“十四五”時期需要圍繞首都高質量發展的制度基礎，推進首都制度體系建設。在首都發展的制度體系建構中，可以圍繞基礎性制度、根本性制度和重要性制度展開，使首都發展與首都制度共生演化。為此，需要針對首都發展面臨的制度短板和障礙，有針對性地開展制度創新，彌補首都發展的制度缺陷，為首都可持
續發展奠定基礎。
秩序維度
從秩序維度理解首都發展，就是從動態和互動的角度理解首都發展，要求首都發展建立在良好的秩序基礎之上，要維護好市場秩序、創新秩序、社會秩序、生態秩序、文化秩序、治理秩序等。首都發展有了良好秩序，才能夠實現自我循環，以及為首都發展建立強大的內生力量。
秩序與一定的歷史和文化聯系在一起，不同秩序之間具有互嵌性，發展也是在秩序中才能夠可持續。“十四五”時期，首都發展需要著眼于基礎性秩序建構，形成有利于首都高質量發展的秩序體系。針對首都發展的基礎性秩序問題，需要進行體制性、結構性和制度性變革，避免短期化思維給發展帶來的挑戰和阻礙。
要素維度
首都發展是一系列要素相互作用的產物，主要包括人力、技術、資本、土地、信息、數據等不同要素。高質量的首都發展需要有高標準、高水平的生產要素，沒有要素，發展就成為無源之水。傳統上，經濟增長和發展主要是資本驅動，隨著新一代信息技術發展，技術和人力資本在發展中的作用越來越突出，如何讓各種要素有序發展和自然涌現，成為首都發展的重點。
人才應該成為首都發展的第一要素，如何吸引人才、培育人才、關愛人才、留住人才和激發人才潛力是首都發展的主要內容。技術應該成為首都發展的第二要素，如何實現關鍵技術突破，如何將技術應用到首都發展的各個方面，是首都發展需要考慮的內容。土地應該成為首都發展的第三要素，其核心和關鍵是如何實現土地減量發展和集約發展，將更多土地用于高質量發展。資本、信息、數據、管理等其他要素，在“十四五”時期的首都發展中也需要考慮，如何真正將這些要素最優使用，是未來面臨的難題。
系統維度
首都發展是一個系統，是包含政治、經濟、社會、文化、生態等各個子系統的一個大系統。首都發展既是整個系統的全面發展，又是各個子系統獨立發展和相互協調發展的過程，在“十四五”時期要圍繞這些子系統的發展做文章，同時要推動子系統之間協同，實現首都發展的系統性變革。
比如，在經濟子系統中，首都發展要在創新驅動發展中下功夫，圍繞“三城一區”做文章，讓創新在經濟發展中發揮更大作用。在實現創新驅動發展的同時，首都也需要在高精尖產業上下功夫，實現基礎創新、原創性成果與產業發展有機協同。
再如，在社會子系統中，首都發展應在公共服務均等化、社會治理方面邁出新步伐。其中公共服務要圍繞著“七有”和“五性”來做文章，社會治理方面要圍繞著“吹哨報到”和“接訴即辦”等做文章，實現法治、德治、自治有機結合，推動首都城市社會治理現代化。民生和社會應該是首都發展的重點，只有創造宜居的環境，才能夠激發人才的創造力。
歷史維度
北京的建都史有800多年，作為新中國首都有70多年，更是歷史文化名城，有著豐富的歷史文化傳統。如何讓首都發展與北京歷史、文化傳統等有機結合，讓首都發展有歷史和文化味道，是首都發展的重大問題。任何偉大城市無不是歷史與現代、傳統與創新的完美融合，在歷史傳承中創造新的文明和輝煌。因此，“十四五”時期，首都發展需要在大歷史和大視野中推進，要有大格局和大氣魄。
我們要系統評估首都發展的遺產和優勢，分析首都發展的短板和弱項，在過去首都發展的脈絡中尋找未來突破的方向。因此，“十四五”時期首都發展首先需要對過去五年，尤其是習近平總書記對北京重要講話精神之后的首都發展變革進行梳理，從中尋找優勢和不足，在堅持中發展，處理好守正和創新的關系。
演化維度
首都發展不僅處在中國歷史的演進中，而且處在世界歷史的演進中，它會受到世界政治經濟格局、技術創新、新一代信息革命等因素影響，更會受到人類認知、觀念、組織和制度革命等因素影響。在當前世界新一代信息技術革命浪潮中，首都如何能夠實現可持續發展，是從演化維度理解首都發展的關鍵。
要讓首都發展在世界潮流中保持領先地位，就需要在開放的首都發展系統中下功夫，形成一個開放、創新、自主的發展生態。在這樣的發展生態中，新的發展觀念能夠自然涌現，新的技術創新，尤其是突破性技術創新能夠不斷實現。要實現面向未來的首都發展，“十四五”時期是關鍵，北京仍然需要在多方面進行努力。
(作者為中國人民大學黨委書記、首都發展與戰略研究院院長）
