摘 要:數據從最初的開放共享到現在的市場化配置，是社會發展的必然結果。隨著數據成為新型生產要素，數據治理逐漸成為國家治理的重要內容。面對經濟社會發展的新常態和人民日益增長的美好生活需要，可以通過數據權的法律認定和技術保護、特定領域或場景的數據生態體系構建、公共數據的市場化服務或市場化配置、企業數據和個人數據的公共價值創造等舉措做好城市數據治理工作，全面推進城市數字化轉型、市域治理現代化。

關鍵詞:數字化轉型 數據治理 經濟高質量發展 市域治理現代化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

正在推進的政府、企業與社會數字化轉型都需要以數據要素在政府、市場、社會之間的有序自由流動為前提。擁有土地、勞動力、資本、技術等戰略資源的城市，也在搶占數據要素資源，助推經濟高質量發展和市域治理現代化。這些城市試圖通過加強城市數據治理制度建設促進數據要素高效配置，但是尚未獲得突破式創新。為了加快推進數據要素的有序自由流動，迫切需要破解城市數據治理難題，構建更加開放的城市數據治理體系。

城市數據治理制度建設的轉型：從開放共享到要素市場化配置

城市數據治理制度建設率先從政務數據共享領域起步。2015年2月15日，杭州市人民政府辦公廳印發《杭州市政務數據資源共享管理暫行辦法》，旨在推動杭州各政務部門之間實現數據共享，切實提高行政效能、服務質量和管理水平。2016年9月19日，國務院發布的《政務信息資源共享管理暫行辦法》為包括政務數據在內的政務信息資源共享作出了制度安排，明確提出政務信息資源共享應遵循“以共享為原則，不共享為例外”“需求導向，無償使用”等原則，并將政務信息資源按共享類型分為無條件共享、有條件共享、不予共享等三種類型，為加快推動政務信息系統互聯和公共數據共享，增強政府公信力，提高行政效率，提升服務水平奠定了堅實基礎。全國各地也紛紛出臺了相應的政策文件，積極推進政務信息資源開放共享，政府數字化轉型在很多地方取得重大進展。另外，新冠肺炎疫情防控期間，“非接觸式”政務服務成為新常態，這在某種程度上進一步推動了政務數據資源共享。

開放、共享逐步成為城市政府數據治理制度建設的主線，并更多采用公共數據。政府數據開放的價值只有在實際應用中實現，特別是在市場應用中，這使得政府數據開放的總體進展并不理想。另一方面，在實踐中，地方政府逐漸認識到僅僅推進政府部門擁有的數據共享和開放，難以完全滿足服務創新的要求，應在更大范圍內推動數據開放共享。因此，更多城市政府在制定政策文件時開始采用“公共數據”，取代“政務數據”或“政府數據”。

數據要素配置正在成為數據治理制度建設的重點，并較多關注市場主體。2020年，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》。該文件首次將數據與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素相并列，并提出“加快培育數據要素市場”，具體包括推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護三方面。在這之前，盡管有地方提出數據的市場化配置，但并沒有詳細規定。在該文件出臺之后，一些城市已經開始著手全面推進數據要素配置，如2020年7月15日公布的《深圳經濟特區數據條例（征求意見稿）》提出加快數據要素市場培育，促進數字經濟高質量發展。

經濟高質量發展需要構建更加開放的城市數據治理體系

數據已經成為經濟高質量發展不可或缺的戰略性資源。據國際數據公司（International Data Corporation，簡稱“IDC”）發布的《IDC：2025年中國將擁有全球最大的數據圈》白皮書預測，在2025年，中國數據圈將增至48.6ZB，占全球27.8%，成為最大數據圈。2021年至2025年，是中國經濟數字化轉型的關鍵時期，數據在其中扮演的作用至為重要。對于企業而言，數字化不僅能夠通過數據在消費互聯網中的優化配置降低交易成本，而且能夠通過數據在產業互聯網中的優化配置降低生產成本，全面提升企業效率。對于產業發展而言，基于數據自由流動，數字技術產業自身可以通過創新實現升級，并且能夠通過促進傳統產業的數字化改造實現轉型。對于國家經濟增長而言，數據要素驅動的技術進步與創新擴散，將促進產業結構優化，助力經濟高質量發展。

城市在經濟高質量發展中扮演著無法替代的引領作用。據華頓經濟研究院編制的“2020年中國百強城市排行榜”顯示：2019年，百強城市GDP總量為69.58萬億元，占全國GDP總量的70.23%。可見，城市對經濟增長具有重要引領作用，推動經濟高質量發展首先應確保城市高質量發展。城市擁有更為稀缺的土地資源、更高層次的勞動力、更為豐富的資本和技術，同時也更容易集聚數據資源。據中國社會科學院農村發展研究所、中國社會科學出版社聯合發布的《中國農村發展報告2020》預計，到2025年，中國城鎮化率將達到65.5%。城市龐大的人口數量以及每個市民對美好生活的向往，也會推動形成巨大的高品質市場需求，倒逼城市經濟高質量發展。

城市會持續推進數據要素有序自由流動進而促進經濟發展。為保持經濟增長優勢或者實現經濟跨越式增長，城市越來越重視數據資源，推動數據要素自由流動。在2018年第八次機構改革中，許多城市成立與大數據產業相應的機構或部門，并且進一步加強了對數據要素的管理與開發利用。例如，2019年掛牌運作的深圳市工業和信息化局的新調整職責包括推進社會經濟領域大數據開發、應用和管理創新。在國家層面正式提出加快培育數據要素市場后，各城市勢必會進一步加強制度創新，為數據要素在當地產業中的自由流動創造有利條件。

城市治理現代化需要構建更加開放的城市數據治理體系

數字化、網絡化、智能化是城市治理的必然發展趨勢。在城市發展面臨諸多新問題、信息技術蓬勃發展的背景下，運用信息技術幫助解決城市發展難題成為整個社會的重要共識。隨著信息技術的不斷發展，城市信息化應用水平不斷提升，智慧城市建設應運而生。智慧城市建設，讓很多城市找到新的發展契機，逐步推動城市治理數字化、網絡化和智能化，幫助其提升政府運行效率、精準供給公共服務、優化城市規劃和公共決策。

數據驅動的管理和服務創新是城市治理創新的著力點。數據在城市管理服務中的不斷累積，讓政府擁有了大量數據；而大數據、人工智能技術的發展和應用為數據驅動的管理和服務創新提供了技術條件，讓城市治理創新找到著力點。2016年，“城市大腦”在杭州市啟動，主要包括數據采集系統、數據交換中心、數據應用平臺、開放算法平臺以及超大規模計算平臺。數據驅動是“城市大腦”的基本特征，也是后者運行的前提條件。基于此，2018年5月，《杭州城市數據大腦規劃（2018-2022）》正式發布，提出即時匯聚各行業和領域數據，形成海量數據資源，基于數據資源優化城市公共資源，最終推動城市治理模式升級。

現有城市數據治理體系無法有效滿足城市治理現代化的需要。城市治理現代化要求更加全面、更加精細的數字化、網絡化和智能化，也就需要更加多元、更加實時的數據資源。但是，現有城市數據治理體系無法有效滿足相應的數據資源需要。例如，當前的城市數據治理制度設計更多是從政府部門如何與其它政府部門共享數據、如何對外開放數據角度出發，很少考慮每個政府部門如何從外部獲得數據來重構業務流程、重塑業務模式；有效保護個人信息已經成為數據治理創新的前提，但是城市政府對如何有效保護個人信息尚沒有切實可行的技術和管理策略。

構建更加開放城市數據治理體系應破解的技術制度難題

數據權的法律認定和技術保護。數據有序自由流動的前提是數據權能夠清晰認定，特別是在法律層面的認定，包括所有權、使用權和處理權等。遺憾的是，這三個權利很難完全分割，一旦徹底分割就會帶來其他各種各樣的問題。因此，法律上數據權難以認定和保護，在很大程度上限制了數據的有序自由流動。以區塊鏈為代表的信任技術為數據權的認定和保護帶來了可能性。理論上講，可以基于區塊鏈技術搭建相應的數據共享或交易平臺，讓數據相關方能夠確保各自的權利不受侵犯。但是，目前尚沒有形成切實有效的技術解決方案。同時，相應的立法工作也相對滯后。

特定領域或場景的數據生態體系構建。數據生態體系的構建不僅應從城市層面展開，更應該深入細化到具體的領域和應用場景。畢竟數據驅動的管理和服務創新主要是面向應用場景的。特定領域或場景的數據生態體系構建涉及面非常大。一方面，各行各業都需要構建數據生態體系，但每個行業或領域的實際狀況存在很大差異，因此需要分別獨立地構建數據生態體系，在實際推進過程中存在很多困難；另一方面，特定領域或場景的數據生態體系構建需要跨部門協調、跨層級聯動，甚至需要跨區域融合和國際化合作。從單一領域進行相關的協調工作是非常困難的，從城市層面協調甚至是不可能的，需要國家層面的制度安排和統籌。

公共數據的市場化服務或市場化配置。在現有的制度設計中，對于公共數據的使用主要是無償的，例如公共數據在政府部門之間的共享是無償的，公共數據的對外開放也是無償的。但是，很多公共數據具有經濟價值，甚至具有非常高的經濟價值。對于具有經濟價值的公共數據是否能夠進行市場化服務或市場化配置是存在爭議的，盡管在實踐當中已經較為普遍。對于公共數據能否進行市場化服務或市場化配置需要從國家層面作出相應的制度安排，城市政府才能更加有效地實施創新。

企業數據和個人數據的公共價值創造。大量企業數據和個人數據的聚合可以用于公共價值的創造，但是用于公共價值創造的邊界需要厘定。例如，阿里巴巴、騰訊等互聯網公司積累的海量數據能否讓城市政府用于公共價值創造。在健康碼實現了高效率的人員流動管理，為復工復產、疫情防控提供了有力保障的背景下，一些城市試圖擴展健康碼的應用范圍，將其升級為城市碼。但是由于個人信息保護、社會輿論壓力等原因，相關的擴展應用并沒有得到實際推廣。這些問題都是構建更加開放的城市數據治理體系不可避免的，但又是城市政府自身無法有效解決的。

【本文作者為電子科技大學公共管理學院教授；本文系四川省軟科學計劃研究項目“四川省縣域社會治理智能化的場景數據需求和政府數據鏈構建研究”（編號：2020JDR0153）和成都市哲學社會科學規劃項目“成都市社會治理中的網絡參與機制創新研究”（編號：YY0920200237）階段性研究成果】

參考文獻

[1]盛磊：《以數據要素資源助推經濟高質量發展》，《人民論壇·學術前沿》，2020年第17期。

[2] 張會平：《面向公共價值創造的城市公共數據治理創新》，《行政論壇》，2020年第1期。

責編：賀勝蘭 / 臧雪文

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