《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“健全城鄉融合發展體制機制”，并強調“建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉村流動，增強農業農村發展活力”。作為一個人口和地理規模巨大的發展中國家，實現城鄉融合發展是實現高質量發展、全面建設社會主義現代化國家的內在要求，這一過程不僅是在解決不充分發展或經濟增長問題，也是在回應不平衡發展或共同富裕問題。

進入新發展階段，我國城鄉融合發展的條件發生了變化。總的來看，我國仍存在城鄉二元結構，但結構特征已發生了變化，城鄉融合發展正站在新的起點，面臨新的形勢，需要解決新的問題。例如：當前我國人均GDP已超過10000美元，并在穩步邁向高收入國家行列，城鄉居民收入水平和消費水平均在提高，居民消費結構也發生了深刻轉變，2020年城鄉居民恩格爾系數分別為29.2%和32.7%；常住人口城市化率超過60%、農民工總量超過2.8億人，城鄉商品和要素呈現加速流動態勢；經濟體制改革持續深化，市場在資源配置中的決定性作用日益彰顯，城鄉居民自主開展經濟活動的空間在擴展。

條件的變化意味著解決問題方案的調整，新發展階段推進城鄉融合發展，需要著重推進城鄉在主體結構、產業形態、要素流動方式、空間布局、公共產品配置格局等方面實現轉變，并進一步完善相關的體制機制。

一是推進城鄉勞動力結構的改變。改革開放以來、特別是20世紀90年代中期之后，大規模農村勞動力外流推動了城鄉融合，但這一過程也伴隨著農村勞動力結構的轉變：農村常住人口減少、人力資本含量較高的勞動力單向外流。這種勞動力結構的變化導致農村經濟社會活動往往缺乏高素質群體支撐，對城鄉融合發展的連續性、有效性帶來挑戰。新發展階段推動城鄉融合發展，首先需要推進城鄉勞動力結構特別是農村勞動力結構的重塑，即立足于經濟體制轉型的背景，遵循市場經濟邏輯，推動勞動力的分布變化。具體而言，城鄉勞動力應能夠獲取大致相同的要素回報率，在此基礎上，農村勞動力中人力資本含量較高的群體可以選擇非農化流出，也可以選擇在農村就業，城市勞動者也可根據個人意愿進入農村。農村高素質群體留在農村以及城市勞動力流向農村，可以促使農村形成一大批“職業農民”，這對于改善農村勞動力結構、發展農村新型經營主體都有積極推動作用。

二是促進城鄉產業形態的轉變。我國城鄉關系調整的過程，也是城鄉產業結構變遷的過程。在改革開放后很長一個時期，城鄉產業具有涇渭分明的邊界：農村主要生產農產品，城市主要生產工業品和提供服務產品，城鄉商品流通呈現出農產品和工商業產品的對流。進入新發展階段，城鄉居民收入水平提高和消費結構轉變，會導致對農產品需求的轉變，農村將進一步從提供食品拓展到提供生態、文化、休閑、體驗等產品，并推動形成新的經濟增長點。此外，我國城市化正從規模主導的粗放發展階段轉向質量主導的內涵發展階段，城市建設更加強調人的全面發展，城市產業需要更多考慮生態功能，聚集在城市的工商業需要在內涵上轉型升級、在地理上梯度轉移。這些變化都將導致城鄉產業邊界漸趨模糊，產業融合化、交錯化將成為城鄉融合發展的重要特征和內在需求。

三是促進城鄉要素流動方式的轉變。改革開放以來，我國城鄉要素配置的主要對象是土地、勞動力和資本，主要表現為要素從鄉到城的單向流動，要素依據市場價格實現從城到鄉的流動是罕見的，這種要素流動方式是二元城鄉結構下城鄉發展失衡的一個表現。當前，城鄉要素范圍被大大拓展，除土地、勞動力和資本之外，還增加了管理、技術和數據等新要素，數據成為新要素并對其他要素的再配置產生催化作用。此外，農村家庭農場等新型主體發育壯大、農村土地流轉和規模化經營、農村三大產業融合發展的大趨勢，客觀上也需要城市要素流向農村。綜合上述兩點，新發展階段，需要進一步促進城鄉要素的雙向流動和配置。

四是促進城鄉空間布局轉變。伴隨城鄉人口大規模、頻繁化流動，城鄉空間格局也發生深刻變化，集中體現為：部分農村戶籍人口以農民工方式流向大中城市以獲取相對較高收入和發展機會，并因收入提高在縣城、中心鄉鎮購房置業，偏遠地區的農民則往往通過易地搬遷，形成在中心鎮或中心村的集聚，部分農民生產地和生活地分離。上述變動改變了傳統的城鄉空間結構。傳統的城鄉空間邊界是清晰的，且農民生產地和生活地是重合的。現在，城鄉之間出現空間交錯。進入新發展階段，需要把握這種城鄉空間重構的趨勢和規律，通過加快戶籍制度改革促進城鄉空間轉變，充分發揮縣域在城鄉對接中的樞紐作用，將縣域城鎮化作為城鄉融合發展的新動能。

五是促進公共產品配置格局的轉變。從20世紀50年代中期以來，我國面臨著城鄉二元經濟結構和二元社會結構相互疊加的格局，城鄉基本公共產品的配置差距較大。近年來城鄉收入差距持續縮減，2020年城鄉人均可支配收入差距已降至2.56倍，但城鄉基本公共產品配置的不均等仍較為突出，這也成為貫徹落實共享發展理念、實現高質量發展的一個制約因素。未來“三農”工作的重點將從脫貧攻堅轉向全面實施鄉村振興戰略，應把握這一機遇加快推進城鄉基本公共服務均等化，改善公共產品在城鄉間的不平衡配置。這包括：對標農村承擔的糧食安全和生態保障等基礎功能，將基礎設施建設的主要著力點放在農村，通過財政資源傾斜等方式加強農村基礎設施建設；推進基本公共服務均等化，提高農民的公共服務獲取水平，縮小城鄉居民在基本醫療、基本教育、基本養老等生活型公共服務方面的落差；針對不同地區因發展水平不同導致的公共產品供給能力差異，需要通過國家財政形成普惠性基本公共服務體系。

六是進一步完善相關的體制機制。城鄉融合發展過程中，經濟制度變遷或體制機制調整具有關鍵作用。1978年以來，我國推進了一系列卓有成效的城鄉制度變革，對城鄉結構轉化起到了重要作用。進入新發展階段，從脫貧攻堅轉向全面推進鄉村振興，必須與時俱進對相關制度進行評估和研判，并在此基礎上推進城鄉體制機制的轉變。這包括：著力推進土地等城鄉要素的制度變革，在堅持農地集體所有制前提下，通過細分產權擴展微觀主體的經濟選擇權，形成城鄉要素與農地的多種組合方式；將有為政府和有效市場緊密結合起來，在強調國家規劃和頂層設計的基礎上，激活城鄉居民的參與度、創造力，使城鄉融合發展成為城鄉居民真實獲益的過程；推進基本公共服務均等化，通過強化教育和培訓提高農村人力資本含量；完善地方政府績效考核和激勵方式，將農業農村發展放在重要位置，使城鄉融合發展更顯著地成為地方政府追求的目標。

（作者：高帆，系復旦大學經濟學院教授、上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員；本文系國家社會科學基金重大項目〔17ZDA066〕階段性成果）