摘 要:“信息壁壘”是智慧城市建設與治理過程中的頑疾和羈絆，其一般是指信息數據難共用、信息交換難共通、信息運用難共享、信息處理難協同的信息屏障和隔閡現象。要以打破各部門間的信息壁壘為重點，推進信息平臺的整合，加強各類系統的對接融合，促進信息資源的共享，強化具體業務協同。完善信息的采集、分類、整合、分析、發布、共用與共享的制度和標準，實現數據互通共享，促進部門合作與協同治理。

關鍵詞:信息壁壘 智慧城市 城市治理

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

“信息壁壘”（Information Barrier）是智慧城市建設與治理過程中的頑疾和羈絆，其一般是指信息數據難共用、信息交換難共通、信息運用難共享、信息處理難協同的信息屏障和隔閡現象。信息系統建設各自為政，信息管理和運行標準不統一，部門信息共享與業務協同機制欠缺，信息的采集、發布、公開和共享制度不健全等，是產生信息壁壘的現實因素。

產生信息壁壘的原因

在目前的智慧城市建設實踐中，由于城市整體性信息數據共享平臺不完善或未實現有效互聯互通，各職能部門缺乏有效的協調聯動機制，導致部門之間難以實現智慧化共治。政府部門各個業務系統客觀存在信息孤島現象，信息系統重復建設的問題比較突出，諸多信息往往不能共享。

數據信息系統建設各自為政

由于職能部門太過分散的橫向條塊式設置，縱向采取“市—區—街道辦—社區”的層級式任務分派方式，導致信息系統建設各自為政、標準不一、重復交叉的問題比較突出。各個職能部門常常都有各自的職能設置、任務要求和規則標準，有的職能部門出于對利益的考量，還會開發建設不同的信息系統，造成數據壁壘、信息屏障和資源浪費的問題。由于在信息平臺建設時就缺乏統一標準、管理規范的制度規定，一些信息系統平臺之間難以實現有效的銜接，從而導致諸多部門數據庫、微信公眾號、網站和微博的利用率不高，數據信息的更新速度慢，形成“僵尸版面”和“僵尸信息”。

城市治理信息數據難以共通共融

由于一些業務部門之間缺乏協同聯動機制，暫時沒建立起統一的信息交換和共享平臺，各個部門的信息系統存在壁壘，難以確保共享信息的準確性和及時性。出于對信息安全、公民隱私和規避責任的考慮，一些職能部門選擇把豐富的數據信息封存起來，不愿或不敢與其他部門共享數據。即使開放共享了一些數據信息，也往往不能做到及時更新和實時共用，甚至出現一些滯后數據、錯誤數據、無用數據等，無法直接用于為公眾服務。

信息系統的管理方式不統一、兼容性差

各個信息系統分屬于不同職能部門主管，導致信息數據庫缺乏清晰、明確和統一的建設、管理和運行標準及網絡技術協議，系統之間的兼容性差，難以發揮數據信息的即時和共享優勢。在實踐中，一些基層政務服務大廳及街道社區的電腦上甚至安裝了幾十個業務系統程序和登錄界面，缺乏統一的信息共享查詢平臺和業務辦理入口，而且各個信息系統的管理要求和運行標準也不一致，辦事員在辦理不同業務時需要在不同的系統之間反復切換，增加了基層負擔，降低了辦事效率。

信息的采集、分類、歸檔、處理等標準欠缺

各垂直業務系統和部門采集的數據格式不統一，缺乏明確的收集、分類、歸檔和處理標準，導致目前共享的數據可利用率低，數據重復采集、重復報送的問題仍未能有效解決，重收集輕分類、重報送輕使用的頑疾仍然存在。

信息整合與共享處理機制不完善

由于信息整合與共享處理的相關制度和程序不夠完善，導致數據信息的共享查詢和協同處理難以實現，大量城市治理的數據信息不能被有效利用。雖然共享了一些數據，但因為其準確度和時效性不夠，從而無法直接很好地用于城市治理實踐。加之缺少對信息共享以及數據公開的權限、要求和標準的合理規定，實踐中往往對哪些數據應該公開、可以共享，哪些數據不應公開、不可共享并未在制度層面做出清晰的規定，使相關部門在如何共享數據信息時無所適從，只能消極被動地選擇不公開、不共享。

信息壁壘的矯治路徑

強化部門協同，促進城市治理的信息整合與數據共享

一方面，要以打破各部門間的信息壁壘為重點，完善信息的采集、分類、整合、分析、發布、共用與共享的制度、標準和程序。加強各職能部門的對接，建立事件信息統一分撥平臺，加強城市公共信息數據庫建設。完善數據信息系統的建設和管理制度，以解決信息系統建設各自為政、標準不一、重復交叉等問題為突破口，整合網絡平臺、統一登錄入口、完善標準體系、規范內部管理。如深圳市福田區從大數據中心入手，以破除信息孤島為關鍵，在數據收集、數據共享、數據應用三方面開展研究和實踐創新，建立了全員人口、法人（機構）和房屋（城市部件）公共基礎信息三大資源庫，通過社會自主申報和綜管員對比核查相結合的方式采集居住人和法人信息。以業務關聯性、數據同類型為重點，全面梳理各業務部門之間的業務系統和數據，實現信息的融合共享，打通不同部門因地址標準不統一而形成的壁壘，逐步實現部門間的數據推送和結果互認。

另一方面，要加強城市治理數據信息的融合使用，打破部門界限、政務藩籬和信息孤島。在城市網格綜合管理信息系統基礎上，整合利用出租屋管理、人口管理、計生管理和安全管理等信息相關性高、變動頻度高的信息資源。通過業務協同、流程優化、數據共享等形成工作合力，促進各部門、各層級、各業務信息系統互聯互通，實現市—區—街道的三級聯動。依據社區的窗口業務、信息采集、事件上報和服務群眾等職能，建立統一的城市治理信息平臺，集中提供政務服務、企業服務、公益服務和生產生活服務等功能。根據市、區、街道各部門的需求，在各取所需的基礎上實現信息共享，避免不同部門的工作人員重復上門登記，減少重復采集、重復錄入和交叉比對，運用大數據技術對數據庫信息進行深入分析和深度挖掘，提高數據信息的利用率。

再之，要通過打造“城市大腦”，助推城市治理的協同化、精細化和智慧化。在整合城市中各類信息系統和數據平臺的基礎上，充分運用大數據和AI技術全面深入分析城市治理各類場景，深入挖掘和聚合人、事、地、物等海量數據，構建數據信息高度融合、深度交互的城市大腦中樞系統，提高城市治理精準感知、精準管控、精細服務的能力，切實消除部門推諉、條塊分割、互不統屬的治理困境，實現信息共享、數據互通、治理協同、服務優化。如杭州“城市大腦”建設提出了“531”的邏輯體系架構。“5”即“五個一”：打通“一張網”，一張確保數據無障礙流動的網，通過統一標準，支撐“城市大腦”的數據資源需求；做大“一朵云”，一朵將各類云資源連接在一起的“邏輯云”；匯聚“一個庫”，形成城市級數據倉庫，同時做好數據治理，確保數據鮮活、在線；建設“一個中樞”，作為數據、各系統互通互聯的核心層，實施系統接入、數據融合、反饋執行；建強“一個大腦”，在全市實施統一架構、一體化實施，徹底打破各自為政的傳統建設模式，實現市、區兩級協同聯動，防止重復建設。“3”即“三個通”：第一個“通”是市、區、部門間互聯互通。第二個“通”是中樞、系統、平臺、場景互聯互通。第三個“通”是政府與市場的互聯互通。“1”即“一個新的城市基礎設施”。“城市大腦”通過全面打通各類數據，接入各業務系統，實施融合計算，將為城市建設一個會思考、能迭代進化的數字化基礎設施。

完善標準體系，提升智慧城市建設的規范化程度

第一，建立健全信息數據庫的技術路徑、協議模板、標準體系、制度規范等，完善信息數據的錄入、編碼、分類、處理、交換、共享、共用等標準，統一文字、表格、視頻、圖片的格式，從技術層面確保數據聯通無障礙、信息共享無壁壘。制定和完善信息的安全標準體系，加強智慧城市建設信息化支撐的安全保障。

第二，完善電子證照庫建設體系，健全電子證照關鍵技術標準和跨地區互認共享標準，統一電子證照數據格式、跨區域互通技術規范，推動跨部門證件、證照、證明的互認共享。完善網上辦事、咨詢服務流程和標準，簡化群眾辦事環節、優化服務流程、提升辦事效率，普遍實現基于公民身份證的“一證辦、一號辦”服務。

第三，合理規定信息共享和數據公開的權限、要求和標準，明確數據公開的權限和等級，明細各行業部門數據可否公開的范圍和標準，在制度層面規范哪些數據應該公開、可以共享，哪些數據不應公開、不可共享。

第四，完善政務居務信息的發布標準，規范信息發布的主體責任、程序標準、時限要求和更新頻率等，確保政務居務信息及時、準確、規范地發布和更新。健全居民網上參與和評價制度，在不違反法律法規的情況下，逐步完善網上服務評論功能，通過線上線下的互動參與提高辦事效率、改善服務質量。如“美麗深圳”城管公眾互動服務平臺較具特色的功能之一就是可以一鍵爆料城市管理問題，問題類型包括市容環境、街面秩序、園林綠化、市政設施四大類，基本覆蓋了市民最為關心的城市管理問題。通過“美麗深圳”微信公眾號、APP 爆料，市民可以實時查看案件處理進度、當前責任部門、處理過程是否超時等。案件處理完成后，市民還會實時收到案件的處理結果回復，通過查看案件現場處理照片，直觀掌握案件處理結果。

推進數據整合，提高現代城市的“智治”能力

一是建設跨部門協同平臺，實現信息共享。按照“統一平臺、系統整合、資源共享、業務協同”的要求，打造跨部門協同的信息共享平臺，統籌整合智慧城市建設的各項具體工作，完善信息共融、共用、共享的制度和機制，促進部門間的業務協辦、工作協同。如深圳市推出了統一政務服務的“i深圳”，以“市民用一個APP暢享全市政務服務”為目標，匯聚政務服務、公共服務和便民服務資源，實現移動端指尖辦事，全市95%以上個人事項和70%以上法人事項已實現掌上辦理。深圳市城管局基于“服務至上 精益求精”的理念，整合建立了“美麗深圳”微信公眾號、“美麗深圳”APP、城市管理官網、12319熱線電話五位一體的“美麗深圳”公眾互動服務平臺，成為城市管理“共建、共治、共享”的重要抓手。

二是推進城市治理數據的模型化和模塊化。運用大數據、云計算等現代技術，打通部門之間的數據壁壘和信息孤島，加強城市治理機制、方式、流程的模型化和模塊化建設，建立健全數據豐富、信息共享、業務協同的城市治理模型。建立統一、完整的電子證照庫，促進跨部門證件、證照、證明的互認共享，全面取消各類紙質證明材料，切實提高零材料、零距離、零時限的智慧化服務水平。

三是推進城市社會治理云平臺建設。加強統一的城市社會治理云平臺建設，強化與基層現行相關信息系統的數據對接及兼容，全面接入“塊數據”智能底板、“雪亮工程”、數字化城管、信訪云安訪、12345政務咨詢投訴舉報平臺等各項涉及社會治理的信息系統。在政務信息之間建立橋梁，應用大數據、云計算、人工智能等技術，加強信息采集、整合綜合治理的信息。依據建設要求相近、保密程度相似、數據內容相通等標準，規范多種平臺信息互通管理，保障信息準確性和時效性，智能化分撥事項，智能化分析研判，提高社會治理智能化水平。

四是加強城市治理信息系統整合。推進綜治信息系統與“織網工程”社區綜合信息采集系統的數據連接，解決基層網格員在信息收集時的重復錄入、程序繁雜等問題，提高系統的運行效率；以綜治信息系統為基礎，探索編織統一的城市社會治理信息網。規范剛性應用模塊，推動社會治理數據資源互通共享，確保綜治信息系統中的數據完整、準確、更新及時。推進基層政務信息的互聯互通和資源共享，破除信息系統“條塊管理，條強塊弱”的格局，減輕基層負擔，提升服務效率，推進智慧治理。

五是重視各類數據信息的挖掘與使用。改變重建設輕使用、重采集輕處理的現象，以智能化應用為導向，充分利用綜治信息系統以及“雪亮工程”、數字化城管、信訪云安訪、12345政務咨詢投訴舉報平臺等掌握的信息資源，深入開展數據挖掘和優化利用，對各部門的智慧化治理效能進行評估，并將其作為考核獎懲的重要依據，全面促進城市治理效能的提升。

【本文作者為深圳大學城市治理研究院執行院長、教授；本文系教育部人文社科規劃基金一般項目“城市社會治理‘碎片化現象’的生成機理與消解路徑研究”（19YJA810002）；廣東省教育廳重點平臺及創新團隊科研項目“大都市治理困境與創新路徑研究”（2017WZDXM03）；深圳市哲學社科規劃重點課題“社會治理體系與治理能力現代化深圳實踐研究”（SZ2020A004）階段性成果】

參考文獻

[1]但強、郎慶斌：《智慧城市研究——頂層規劃》，北京：人民出版社， 2019年。

[2]金江軍：《智慧城市：大數據、互聯網時代的城市治理》，北京：電子工業出版社，2017年。

[3]陳文：《城市治理轉型研究》，北京：中國社會出版社，2018年。

[4]陳文：《政務服務“信息孤島”現象的成因與消解》，《中國行政管理》，2016年第7期。

[5]翟云：《智慧治理——“互聯網+”時代的政府治理創新》，北京：國家行政學院出版社，2016年。

[6]《城市會思考，生活更美好——杭州“城市大腦”發布11大系統、48個應用場景》，浙江數字經濟網，2019年8月15日。

責編：蔡圣楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。