《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱《綱要》）提出“實施就業優先戰略”，將“實現更加充分更高質量就業”確定為“十四五”時期經濟社會發展主要目標的重要內容。“十四五”時期，我國勞動力市場迎來諸多機遇，也面臨不小挑戰。為確保實現更加充分更高質量就業的目標，必須緊緊抓住就業是最大民生這個基本點，充分把握勞動力市場演變的規律和特點，繼續實施就業優先戰略，進一步強化就業優先政策，健全有利于更加充分更高質量就業的促進機制，擴大就業容量，提升就業質量，緩解結構性就業矛盾。
“十四五”時期勞動力市場發展趨勢
“十四五”時期，我國將面臨較大的穩增長壓力，這會對擴大就業容量帶來影響。“十四五”時期，發展面臨的形勢更加復雜，不穩定性不確定性因素明顯增加，為此，《綱要》中并未提出具體經濟增長目標，而是將未來五年的年均增速表述為“保持在合理區間、各年度視情提出”。值得注意的是，近年來我國經濟增長帶動就業的能力出現一定程度下降。2016年，城鎮就業彈性系數為0.376；到2019年，就業彈性系數下降到0.318。綜合上述兩點來看，“十四五”時期穩就業、擴就業的任務依然艱巨。
“十四五”時期，產業結構轉型升級的過程會對就業造成一定影響。“十三五”期間，第三產業就業人員在全部就業人員中的比重提高了3.9個百分點，但第三產業增加值占GDP的比重僅上升了2.1個百分點，產業結構調整要明顯低于就業結構調整的步伐。就業人員過快地由第二產業向第三產業轉移，既加劇了第二產業“招工難”“用工荒”問題，也容易在第三產業產生就業“擁擠”現象。“十四五”時期，我國產業結構將加速轉型升級，難以避免會對“十四五”時期的就業工作帶來影響。
當前的勞動力素質還不能完全適應“十四五”時期高質量發展的要求。我國已進入高質量發展階段，高質量發展需要有高質量勞動力隊伍。目前，發達國家技術技能人才占就業者的比重普遍在40%~50%。2018年，我國技術技能人才僅占全體就業人員的22%，高層次人才短缺明顯。在高質量發展階段，經濟發展由要素驅動轉向創新驅動，對技術技能人才的需求會更高，勞動力整體水平還有待進一步提升。
大量新就業形態的涌現對更高質量就業提出了新要求。新就業形態就業容量大、進出門檻低、靈活性和共享性強，已成為吸納就業的重要渠道。與此同時，新就業形態對傳統勞動關系帶來很大挑戰。社保有門檻、工傷無保障、勞動關系難認定，是以靈活就業為代表的新就業形態的三大痛點，是引發近年來勞動糾紛案件的主要原因。
重點群體的就業問題呈現諸多新特點。首先，大學生一直是做好就業工作關注的重點群體之一。據預測，2021年大學畢業生總量將超過900萬人。在“十四五”后半期，每年大學畢業生總量將超過1000萬人。而且，大學生群體中的研究生隊伍日益龐大，研究生就業難問題開始顯現。其次，農村轉移勞動力是做好就業工作的另一個重點群體。隨著農業農村優先發展和鄉村振興戰略的推進，農村勞動力的遷移方向發生較大變化，返鄉就業創業成為越來越多農民的選項。最后，隨著人口老齡化、人均壽命延長、勞動年齡人口數量下降，老年人口再就業問題日益受到關注。據統計，目前我國60~64周歲的人口有近7800萬人，占人口總量的5.5%，約占全部勞動力的10%。提高老年人口參與勞動的能力和水平、規范引導老年人口就業市場，是未來必須面對的重要課題。
實施好就業優先戰略
為實現“十四五”時期提出的更加充分更高質量就業的目標，針對就業市場出現的上述趨勢特點，需要做好以下幾方面工作：
把發展作為解決就業問題的關鍵。發展是解決一切問題的基礎和關鍵，就業問題同樣需要在發展中解決。只有通過經濟社會發展，才能實現更加充分更高質量的就業。要立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，不斷提高經濟發展拉動就業、提高就業質量的能力。“十四五”時期，我國經濟發展仍將保持在中高速增長的合理區間，這為實現更加充分更高質量就業創造了條件，也增強了做好就業工作的信心。推動創新驅動發展戰略，重視科技進步在拉動經濟發展的同時創造更多新就業崗位的作用。在構建新發展格局進程中，注重調動國內國際積極因素，暢通經濟循環各渠道，消除不利于就業擴大和就業質量提高的各種因素，防止出現“無就業增長”的情況。市場主體是就業的載體，必須以穩市場主體為核心，搞活搞好市場主體，夯實擴大就業、提高就業質量的基礎。將減稅降費政策長期化、規范化，根據實際情況調整社會保障費率，充分發揮失業保險在穩就業方面的功效，使減輕企業負擔的各項政策落到實處。
進一步強化就業優先政策。大力推進就業優先戰略，健全和完善就業優先政策體系，將就業納入宏觀政策目標體系首要位置。財政政策、貨幣政策、產業政策都應圍繞就業這個優先目標來進行。在制定和實施宏觀政策時，應科學評估各項政策對就業的影響，并將就業工作成效納入地方政府績效考核指標體系。構筑完善的促進就業的政策支持體系，加強各項政策的協調性和互補性，簡化優化就業政策的執行成本。大力發展就業友好型經濟，扶持就業友好型企業。在經濟結構轉型升級過程中，重視對技術替代崗位的評估和測算，努力減少摩擦性失業和結構性失業。重視環境政策與就業政策的相互協調，努力實現環境改善與就業擴大的雙重目標。建立和完善失業預警機制，加強對企業特別是大型企業的就業監測，重視對產業行業風險的分析與預判。
高度重視勞動力素質的提高，加強職業技能培訓。技術工人隊伍是支撐中國制造、中國創造的重要基礎，職業院校培養的學生，是技術技能型人才的主要來源，對于提升人力資本質量、推動產業升級和經濟高質量發展具有重要意義。要不斷完善教育培訓體系，努力提高培訓質量。采取多種措施激發勞動者參加職業技能培訓的主動性。加快職業教育改革步伐，鞏固和提高職業教育在國民教育體系中的地位和作用。在不斷增加財政投入的同時，大力引導社會資本進入職業教育領域。完善各項學費減免與助學金制度，增強職業教育對優質生源的吸引力。中高職院校在持續擴大規模的同時，必須將提高教育培訓質量作為重中之重，努力提高教師隊伍素質。堅持以培養市場急需的人才為導向，深化校企產教融合發展，積極探索新模式、新機制，培養更多高素質、專業化技術技能型人才。
在推動創業帶動就業的同時努力提高創業質量。創業不但能解決創業者自身就業問題，還能夠發揮一人創業帶動大家就業的倍增效應。近年來我國雙創熱潮始終未減，市場主體數量逐年增加，創造的就業崗位也同步增加。2020年雖受新冠肺炎疫情沖擊，新登記市場主體依然超過了2500萬家。要持續開展大眾創業萬眾創新活動，不斷完善鼓勵創新創業的政策體系，在稅收、金融、人才、場所等方面給予更多支持，充分發揮創業帶動就業的積極作用。在持續推動雙創活動的同時，高度重視創業質量的提升，優化創業環境，提高創業企業的市場適應能力，延長創業企業生命周期，不斷增強創業帶動就業的能力。
大力促進就業公平。就業公平是高質量就業的重要標志，也是實現更加充分就業的前提。進一步完善促進就業公平的法律體系，消除一切形式的勞動力市場歧視現象，在就業公平的基礎上實現全體勞動者的體面就業。高度重視女性就業公平，堅決杜絕因結婚、生育等原因對女性就業施加的不合理限制。加快戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。健全農民工勞動權益保護機制，落實農民工與城鎮職工平等就業制度。消除就業年齡歧視，打破招聘中的“35歲”門檻現象，充分挖掘老年人力資源，重視對老年勞動力的教育和培訓，促進實現“老有所為”。
（作者：李長安，系對外經濟貿易大學國家對外開放研究院教授）
