【摘要】當前，我國城市社區(qū)治理對行政手段的依賴性較強，基層政府及派出機構普遍面臨“有限資源、無限責任”的治理難題。改進城市社區(qū)治理，需要厘清政府與社區(qū)組織的職責邊界，推進社區(qū)賦權，公共部門提供協(xié)助，引導城市社區(qū)構建多元主體參與的常態(tài)化議事平臺，制定社區(qū)規(guī)約和議事規(guī)則，提升自主治理能力。

【關鍵詞】社區(qū)賦權 政府協(xié)力 自主治理 社區(qū)議事 【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

城市社區(qū)治理是國家治理的基本單元，是城市基層治理效能提升的關鍵環(huán)節(jié)。當前，我國城市社區(qū)治理面臨的一個突出問題是政府部門與社區(qū)組織的職責邊界模糊，在落實屬地責任要求下，基層政府及派出機構需要應對社區(qū)出現(xiàn)的各種問題。比較而言，社區(qū)居民的自我組織和自主治理能力不足，社區(qū)發(fā)展對行政資源具有很強依賴性。改進城市社區(qū)治理，有必要推進社區(qū)賦權，支持社區(qū)社會組織發(fā)展，構建社區(qū)議事平臺，提升自主決策和集體行動能力。

城市社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

第一，公共部門面臨“有限資源、無限責任”的治理難題，屬地管理壓力較大。在城市基層治理中，街道辦事處承擔著廣泛的屬地管理職責，負責落實平安建設、城市管理、社區(qū)建設、民生保障、環(huán)境整治、流動人口管理、精神文明建設等多方面任務，并指導居委會開展工作。然而，街道辦事處的人員編制和財政預算有限，權力、資源配置與責任不對稱，普遍面臨“有限資源、無限責任”的治理挑戰(zhàn)。為了應對挑戰(zhàn)，街道不得不將工作任務下派給社區(qū)居委會，并對居委會進行考核，其結果是，居委會事實上成了街道辦事處的“腿”。

第二，居民對社區(qū)工作的參與意愿和動力不足。在街居體制下，社區(qū)居委會運作的行政化特征較為凸顯。為了完成街道下派的工作任務，居委會經(jīng)常需要突擊開展工作。在時間緊迫的情況下，社區(qū)工作者難免會出現(xiàn)替民做主現(xiàn)象，甚至違背居民意愿采取行動。在行政化運作下，居民對社區(qū)事務的參與意愿就會弱化。

第三，居民的權利意識和維權能力增強。隨著經(jīng)濟體制改革的推進，公共領域與私人領域的界限逐漸清晰，城市居民的權利意識顯著增強，維護正當權利的能力也有顯著提升。近年來，市民通過政府熱線反映問題的投訴量持續(xù)增長，其中包括大量社區(qū)居民的投訴。對于社區(qū)居民的常見投訴，如所占比重較大的物業(yè)服務問題，公共部門負有監(jiān)督管理責任，但難以代替物業(yè)服務企業(yè)履行職責。一些老舊社區(qū)沒有物業(yè)企業(yè)愿意進入，設施設備由于老化經(jīng)常出現(xiàn)險情，已經(jīng)成為社區(qū)治理的突出難題。

第四，社區(qū)議事和自主自治能力不足，社區(qū)治理對行政資源具有較強依賴性。當前，我國城市許多社區(qū)尚無業(yè)主委員會，也沒有成立社區(qū)議事會、物業(yè)管理委員會等議事平臺，社區(qū)治理缺少常態(tài)化的議事機制，缺少規(guī)范化的集體規(guī)約和議事規(guī)則。社區(qū)通過集體議事方式解決自身問題和矛盾的能力不足，很多問題解決有賴于行政手段的介入。基層政府及其派出機構的人力、物力和財力有限，難以滿足不同社群的多樣化需求。如何及時回應居民訴求，已經(jīng)成為城市基層治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

推進社區(qū)賦權成為城市基層治理的新維度

黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期要“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務體系建設”。完善城市基層治理體系，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，需要推進社區(qū)賦權，讓社區(qū)議事更好地運作起來。20世紀90年代以來，社區(qū)賦權這一概念引發(fā)了廣泛討論，一些學者將社區(qū)賦權視為城市復興、社區(qū)復興的核心內(nèi)容。社區(qū)賦權就是給予社區(qū)相應的資源和權力，激發(fā)社區(qū)居民參與公共事務的意愿，提升社區(qū)議事和集體行動能力。

社區(qū)賦權涉及個人、組織和社區(qū)三個層面。在個人層面，社區(qū)賦權是指個人獲得對社區(qū)狀況的感知能力，通過建立參與動機和意愿，樹立批判意識，增強對社區(qū)事務的參與和行動能力。組織層面的社區(qū)賦權是指社區(qū)社會組織通過獲取資源、完善內(nèi)部結構，獲得加強與其他組織聯(lián)合的能力。對整個社區(qū)而言，社區(qū)賦權是指社區(qū)成功獲得維護自身秩序的能力，以及與外部組織進行協(xié)作的能力，從而為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供良好基礎。

社區(qū)賦權具有“自上而下”和“自下而上”兩種行動路徑。“自上而下”的路徑遵循著政府推動社區(qū)建設、培育社會組織的行動邏輯，它由國家通過制度賦權，將協(xié)商民主、參與式民主引入社區(qū)治理，賦予社區(qū)居民對社區(qū)事務的審議權、行動權，使其有機會參與社區(qū)事務議事和決策，增強社區(qū)自治能力。“自下而上”的路徑由社區(qū)居民通過自組織的方式，創(chuàng)設議事機制，組織與動員居民參與進來，形成集體行動，增強社區(qū)治理能力。

城市基層治理為什么要推進社區(qū)賦權呢？已有研究提出了兩種解釋：一種觀點從社會資本的視角，認為社區(qū)賦權有利于培育誠信友愛、互惠互助、平等合作、積極參與意識，塑造社區(qū)的公共精神。當前居民對社區(qū)事務的參與不足，其根本原因在于缺少常態(tài)化的參與平臺和議事機制。通過制度建設推動社區(qū)賦權，賦予社區(qū)居民對自身事務擁有集體審議和決策權，有利于更好地激發(fā)居民的權利意識，包括參與意識、規(guī)則意識、監(jiān)督意識、責任意識。

另一種觀點從公共治理的視角，認為社區(qū)治理的有效性依賴于社會組織賦權，強調(diào)社會組織賦權有利于提升社區(qū)議事和自主治理能力。公共治理的基本理念是承認公共事務治理主體的多元性，并在擁有自主性的多元主體之間建立協(xié)作關系。在街居體制下，我國城市基層治理依賴于“自上而下”的運作和資源汲取方式，社區(qū)社會組織的自主性較弱。社區(qū)賦權理論主張?zhí)嵘鐓^(qū)社會組織對自身事務的議事和行動能力，認為社區(qū)議事有利于激發(fā)參與意識、促進集體行動，增強社區(qū)主體的自主治理能力。

應對城市基層治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，一條基本路徑就是提升社區(qū)自主治理能力。首先，支持城市社區(qū)構建多方主體參與的常態(tài)化議事平臺，提升社區(qū)治理的協(xié)商性。面對城市社會結構和公眾權利意識的變化，城市社區(qū)要基于利益相關者參與原則，構建常態(tài)化和開放參與性質(zhì)的社區(qū)議事平臺，聽取各方意見和訴求，相互協(xié)調(diào)立場。其次，支持成立社區(qū)管理委員會，協(xié)助公共部門開展社區(qū)工作。推動發(fā)揮城市社區(qū)業(yè)主委員會的作用，或在公共部門的引導下組建管理委員會，形成常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)和議事機制，構建社區(qū)管理重大事項的決策機制，提升社區(qū)管理的回應性和決策效率。最后，制定社區(qū)規(guī)約，推進由規(guī)則主導的社區(qū)治理。支持居民通過社區(qū)議事平臺，制定社區(qū)規(guī)約、議事規(guī)則，決定公共空間經(jīng)營方式，決定共有資金的管理使用等。

社區(qū)賦權遵循著“發(fā)現(xiàn)問題—意識覺醒—社區(qū)議事—民主決策—集體行動—提升自治能力”的運行邏輯。對于城市基層治理來講，社區(qū)賦權既是一個轉(zhuǎn)型過程，也是一種新的治理格局，它意味著在社區(qū)治理中，居民個人、社會組織擁有更大的話語權，可以通過發(fā)起并組織集體行動，積極參與并影響社區(qū)事務決策。一方面，信息技術進步為居民及社會組織參與社區(qū)事務提供了便利；另一方面，社會組織的活動能力和動員方式進步也提高了居民參與的積極性。社會組織通過自身渠道促進信息共享，促使政府關注弱勢群體并改善其福利狀況，可促使更多人參與到社會行動中來。

政府提供輔助性支持提升社區(qū)自主治理能力

現(xiàn)代國家治理依賴于三大機制的聯(lián)合驅(qū)動，分別是政府、市場和社會機制。在政府與市場高度發(fā)達的情況下，國家善治也有賴于社會的自我組織和自治能力。社區(qū)賦權就是要支持社區(qū)社會組織發(fā)展，激活社區(qū)居民的參與意識，吸引利益相關者參與社區(qū)建設，依靠社區(qū)精英，提升社區(qū)議事和自主治理能力，推進社區(qū)公益性事務治理逐漸由政府主責轉(zhuǎn)向社區(qū)組織主責。

城市社區(qū)服務需要區(qū)分公共服務、公益服務和商業(yè)服務。在市場經(jīng)濟體制下，政府的基本職責是提供公共服務，提升社會福利水平。而對于公益服務和商業(yè)服務供給來講，政府并非第一責任主體，只有在市場失靈、社會失靈時，政府機構才需介入進來。而政府介入也不意味著政府包辦，政府履行社會治理責任，也需要基于“有限政府”的職能定位，把握住政府職責的基本邊界，不能凡事不論性質(zhì)采取“大包大攬”的做法。就社區(qū)治理來講，基層政府及派出機構擁有的行政資源有限，財政預算也不能支撐過于寬泛的職能定位。在機構編制、人員編制、財政預算的剛性約束下，社區(qū)治理需要通過立法途徑，合理界定街道辦事處履行屬地管理責任的事務范圍，做到有所作為、有所不為，確保權力與責任相一致，實現(xiàn)事權與財政支出相匹配。

通過大量案例研究，學者埃莉諾·奧斯特羅姆提出，自主治理是公共小規(guī)模公共事務治理的一種有效機制，它由行動者自行提供規(guī)則，通過集體議事方式進行決策，提供互惠性質(zhì)的社會服務。自主治理需要建立集體決策的制度安排，奧斯特羅姆總結了自主治理有效運作需要遵循的八項原則，一是清晰界定公共事務的邊界以及有權從中受益的用戶；二是確保治理規(guī)則與本地條件相契合；三是建立集體選擇的規(guī)則安排，確保受規(guī)則影響的絕大多數(shù)人都有權參與規(guī)則的修訂；四是建立監(jiān)督機制，對資源狀況及參與者的行為進行監(jiān)督；五是建立分級制裁機制，根據(jù)違規(guī)的嚴重性給予相應制裁；六是建立低成本的沖突解決機制，使得參與者能夠通過公共論壇討論并解決相互之間的沖突；七是政府官員對自主治理規(guī)則給予認可和尊重；八是確保自主治理規(guī)則與上位規(guī)則相協(xié)調(diào)，并可長期存續(xù)。

提升社區(qū)事務的自主治理能力，在支持社區(qū)組織發(fā)展、對社區(qū)組織進行賦權，使其逐漸承擔主責的同時，也離不開政府提供輔助性支持。社區(qū)事務治理涉及多方行動者，自主治理要求制定集體規(guī)約和議事規(guī)則，各方主體基于基本規(guī)則進行對話，在相互信任、承諾和互惠的基礎上達成共識，形成集體決策，并組織集體行動。自主組織的參與者處于平等地位，彼此通過協(xié)商對話來協(xié)調(diào)立場。在各方利益訴求差距較大時，達成集體行動就會面臨困難。當社區(qū)社會組織運作面臨復雜情況，難以集聚共識，而社區(qū)事務治理又不能久拖不決時，就需要公共部門介入，對社區(qū)組織提供協(xié)力，但這種協(xié)力不是替代或包辦，而是提供引導和協(xié)助，對社區(qū)組織進行扶持和賦能，協(xié)助社區(qū)組織制定行動計劃，在必要時提供資源支持。以社區(qū)物業(yè)服務為例，當業(yè)主委員會與物業(yè)企業(yè)的矛盾激化、彼此互不合作時，社區(qū)治理就需要公共部門介入，形成權威引領型議事機制，提升社區(qū)議事效率，引導各方在協(xié)商中增進共識，制定互惠性規(guī)則，在規(guī)則引導下開展合作行動。

與權力導向的權威治理相比，參與導向的自主治理是一種成本較低、回應性較強的制度安排。在權威治理中，公共權力發(fā)揮主導和整合作用；而在自主治理中，議事規(guī)則發(fā)揮主導作用，各方行動者基于規(guī)則開展合作。當然，社區(qū)居民自治也不是萬能藥，它也具有自身的局限性。對于社區(qū)內(nèi)部事務，在居民自治無法解決問題時，政府部門仍需彌補自治失靈，通過組織嵌入、資源支持、項目合作等途徑，構建共同治理的運作體系，協(xié)助社區(qū)組織提升治理能力。

（作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博導，中國人民大學首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

【注：本文系中國人民大學科研基金重大項目（項目編號：20XNL022）的階段性成果】

【參考文獻】

①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達譯：《公共事物的治理之道》，

上海：上海譯文出版社，2000年。

②王永益：《社區(qū)公共精神培育與社區(qū)和諧善治：基于社會資本的視角》，《學海》，2013年第4期。

③袁方成：《嵌入式治理的賦權基礎與路徑——來自城市社區(qū)的經(jīng)驗分析》，《江蘇師范大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第2期。

④楊宏山：《超越目標管理：地方政府績效管理展望》，《公共管理與政策評論》，2017年第2期。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲

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