摘 要:當今世界正處于百年未有之大變局，各種不穩定性不確定性日益突出。無論是應對處置各類自然災害，還是防范化解重大安全風險，加快推進應急管理體系和能力現代化迫在眉睫。梳理總結我國應急管理發展歷程，深刻認識和全面把握中國特色的應急管理思想和規律，從“知勢、明道、立法、優術、利器”五個方面進一步完善國家應急管理體系、提升應急管理能力，對建設社會主義現代化國家意義重大。

關鍵詞:中國共產黨 應急管理 國家治理

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

在風險社會之中，承擔公共管理責任的政府所面對的管理客體和管理環境變得日益復雜，政府履行應急管理職能面臨前所未有的挑戰。目前，應急管理學界研究視角相對多元，從應急管理的“研究成果”“體系建設”“機構設置”“職能變遷”等角度討論關于應急管理演進的問題，取得了豐碩的研究成果。但是，鮮有學者從黨史視域關注應急管理思想演進并從中總結經驗。以紀念中國共產黨成立100周年為契機，開展基于黨史視閾的應急管理研究，系統回顧應急思想的歷史經驗，總結把握中國特色應急管理規律，對未來我國應急管理思想發展進行展望，不僅具有指導應急管理實踐的現實意義，而且對充實和完善應急管理相關理論、研究中國共產黨領導下的應急管理典型經驗具有重要的學術價值。

中國共產黨領導下的應急管理思想的發展歷程

縱觀黨對應急管理事業的領導及其發展過程，不同時期指導應急管理實踐的思想、路徑亦有所不同，并在不同時期呈現出不同特點。我國應急管理思想的歷史演進大體可以劃分為三個時期：

以運動式治理為主的肇始萌芽時期（1949年至1978年）

這一時期的應急管理思想尚未成熟，呈現碎片化、存在片面性、缺乏整體性。黨和政府十分重視遷移新民主主義革命時期的工作經驗并加以應用，這一點在防治以血吸蟲病為代表的公共衛生事件之中體現得尤為明顯，如重視輿論引導和宣傳工作、注重實地調查研究、注重動員群眾力量等；同時，開拓創新，重視發揮科學技術的作用，如在防治血吸蟲病時就提倡要將中西醫結合開展防治工作。這一時期的應急管理政治動員多依賴于領袖個人魅力號召，而后自上而下形成一種運動式的防災減災救災行動。

以改革式治理為主的逐漸成熟時期（1978年至2012年）

在應對1998年特大洪水時，黨和國家的許多重要領導人親赴一線進行應急決策、部署和動員，而不是只依賴于領導者個人意志。此時，黨和國家開始注重豐富中華民族精神譜系，使得群眾動員不再完全依靠自上而下的政治動員，而是由自下而上的集體主義精神發揮作用，這充分說明此時的應急管理思想開始對過度依賴政治動員進行祛魅。2003年非典疫情之后，我國加強了以“一案三制”*為核心內容的應急管理體系，我國應急管理思想逐漸走向理論化、科學化和系統化，人本理念和法治思維顯著增強。

以綜合式治理為主的新發展時期（黨的十八大以來）

黨的十八大以來，黨和國家事業發生了歷史性變革。2018年4月應急管理部掛牌成立，體現了“優化、協同、高效”的國家機構改革原則。“公共安全”“防災減災”“應急管理”等關鍵詞多次出現在若干重要會議的文件之中，充分體現這一時期黨和國家對應急管理頂層設計的重視程度。以習近平同志為核心的新一屆中央領導集體，特別注重運用馬克思主義哲學的系統觀念，并將之作為治國理政的重要方法論，立足國情世情，綜合研判國內外各類重大風險，對應急管理進行全局性謀劃、整體性推進。

中國共產黨領導下的應急管理思想精粹：頂層設計、精神凝練與舉措擔綱

從頂層設計、精神凝練、舉措擔綱三重維度總結中國共產黨領導下的應急管理思想，可以對其進行整體性的認知和把握，以及全面性梳理和系統性總結。頂層設計是指堅持黨對應急管理事業的領導，發揮著指導和引領作用，決定著應急管理事業的整體走向；舉措擔綱是指在黨的領導下，為頂層設計能在基層加以落實而采取的科學方法，對應急管理事業發揮著支撐和保障作用，確保頂層設計的可執行性；精神凝練是指從應急管理的實踐過程中，對應急管理實踐主體所表現出來的精神狀態和意志品質進行凝練之后取得的寶貴精神財富，它們貫穿于應急管理事業的始終，對頂層設計和舉措擔綱發揮著導向和聚合作用，是凝聚應急管理實踐主體的強大精神力量（如圖1所示）。

頂層設計：堅持黨的領導

黨的領導是確保黨和國家各項工作穩步推進的根本保證，各級黨委和政府必須毫不動搖堅持黨對應急管理的領導，發揮黨在應急管理工作中總攬全局、協調各方的領導核心作用。回顧新中國成立至今發生的重大突發事件可以發現，每一次的應急管理實踐在不斷證明：應對重大風險挑戰的根本保證在于領導力，黨中央的判斷力、決策力和行動力對應急管理工作的成與敗更是具有決定性作用。尤其是此次抗擊新冠肺炎疫情，更加凸顯中國共產黨視人民的生命安全高于一切的政治理念，以及其強大的組織能力、動員能力和協調能力。在新形勢下，為更加全面、系統、有效地應對高度聚集、相互交織的傳統安全和非傳統安全風險，必須毫不動搖地堅持黨對應急管理的領導。

精神凝練：偉大信念增力量

習近平總書記指出：“精神是一個民族賴以長久生存的靈魂，唯有精神上達到一定的高度，這個民族才能在歷史的洪流中屹立不倒、奮勇向前。”[1]無論是“歷經重重困難而信念堅定，飽嘗種種艱辛而斗志更強”的抗洪精神，還是“生命至上、舉國同心、舍生忘死、尊重科學、命運與共”的偉大抗疫精神，都是黨領導應急管理的百年實踐經驗與斗爭精神的寶貴精神財富，更是中國應急管理的獨特優勢所在。這些精神凝練在新形勢下必將成為引領和推動應急管理思想發展的強大精神驅動力量。一是這些精神凝練是對中華民族精神在新時代的進一步延拓和發展，在中華民族精神譜系中具有獨特的價值和地位，同樣也是應急管理思想不容忽視的重要組成部分。二是通過凝練中國特色應急管理精神，經由應急管理組織系統中深入學習、在全社會進行廣泛宣傳，可以進一步堅定“四個自信”，為中國應急管理發展提供強大的精神動力。三是可以助力中國特色應急文化建設，對應急管理主體及其實踐發揮凝聚、導向、激勵和約束作用。

舉措擔綱：科學方法做保障

其一，貫徹“兩個堅持”“三個轉變”，強化政府應急管理職能。社會學家烏爾里希·貝克在反思“現代性”的基礎上定義“風險社會”：“現代化進程正變得具有‘自反性’，日益成為其自身的主題和問題” ，“現代化風險具備一種內在固有的全球化趨勢”。[2]2016年7月28日，習近平總書記在河北唐山市考察強調，要總結經驗，進一步增強憂患意識、責任意識，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。[3]只有常懷風險意識，才能保證個人和組織的長遠發展。各類突發事件，一方面往往事發突然，在人的理性預測之外，要求人們必須在極短的時間內做出分析、判斷和處置，因而具有突發性的特征；另一方面其爆發并非完全出自偶然，是風險因素量變作用的結果，因而具有長期潛伏性的特征。因此，應對突發事件的應急管理必須貫徹“兩個堅持”“三個轉變”，在常態管理狀態下，要強化風險意識，未雨綢繆，做好風險研判、應急演練等工作，為非常態管理狀態下的應急管理奠定堅實基礎。

其二，優化應急資源儲備結構，夯實應急管理物質基礎。在《管子·山權數第七十五》中桓公向管子問政，面對齊桓公對于“天權”與“人地之權”關系的疑問，管仲以成湯治旱和夏禹治水為例，認為唯有豐足的儲備才能掌握天時的變化。回顧我國應對“1998年特大洪水”的相關歷程，可以發現抗洪經驗與管仲所主張的“做好儲備以應天時之變”的思想有異曲同工之妙：改革開放以來社會經濟的發展為抗洪救災奠定了豐厚的經濟基礎；上世紀“治水興鄂”行動中建成的防洪、排澇、灌溉三大工程體系為抗洪救災奠定了堅實的物質基礎。上述經驗可以梳理概括為以下三點：第一，應對重大風險的人才、團隊的儲備；第二，應對重大風險的載體平臺、物資設備的儲備；第三，應對重大風險的科學技術的儲備。

其三，加強應急心理管理能力建設，實現穩人心、促發展、保安全。每一次重大突發事件帶給受災群眾的，是身體和精神上的雙重損失與創傷。2008年汶川大地震發生之后，對受災群眾的災后“心理干預”是此次應急管理工作當中的一大亮點。為了通過災后“心理干預”撫平受災群眾的心理創傷，來自官方或來自民間的心理咨詢師、心理專家們趕赴汶川，給經受地震災害、承受失去親人痛苦的群眾以心靈撫慰，充分體現我國應急管理講求科學、以人為本的理念。

未來我國應急管理思想的進路瞻望：“知勢、明道、立法、優術、利器”

“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的”[4]，恩格斯所言同“多難興邦”一詞蘊含著相同的哲理。矛盾分析法啟示我們，“歷史災難”（“多難”）和“歷史的進步”（“興邦”）作為矛盾的雙方在一定條件下可以相互轉換，但“歷史災難”只是“歷史的進步”的必要條件，而非充要條件，如果“歷史災難”不能引起特定歷史時期下相關主體的反思，那就很難有“歷史的進步”。“以史鑒今”，在對應急管理思想的經驗總結的基礎之上，對未來我國應急管理思想的進路進行展望依然需要體現全面性和系統性。“勢”“道”“法”“術”“器”等都是源自道家學派中的哲學概念，從這五方面立足思考，有助于避免孤立、片面的觀點，進而對未來我國應急管理思想的進路進行全面、系統地展望。

知勢應變：研判國內外局勢，慎終如始做好應變

“道生之，德畜之，物形之，勢成之”一句中的“勢”意為萬物生長的自然環境，而自然環境并非始終處于靜態，相反它是隨著時間的推移而不斷變化的，因此可以將“勢”的含義進一步理解為用以表征事態演變特征的趨向，充分說明開展應急管理工作必須要對國內外環境、形勢進行全面、深入的研判和分析。要統籌國內國際兩個大局，兼顧國際國內兩個環境，時刻保持如履薄冰的謹慎、見葉知秋的敏銳，做好經常應對各類突發事件挑戰的準備，不斷夯實防范和化解重大風險的基礎，如此才能準確識變、科學應變、主動求變。

道以明向：以總體國家安全觀為統領，完善應急行政文化

“道”，是規則、自然法則，其本意強調的是陰陽調和的自然法則、宇宙運行規則，將其置于應急管理語境下，則指應急管理工作所遵循的根本原則、核心價值與指導理念等，即應急管理思想。首先，在總體國家安全觀的統領之下，各級黨委和政府必須毫不動搖堅持黨對應急管理的領導，發揮黨在應急管理工作中總攬全局、協調各方的領導核心作用。其次，堅持以人民為中心，貫徹“生命至上，安全第一”的理念。最后，各級黨委和政府必須堅持馬克思主義指導地位，在應急管理領域中不斷推進實踐基礎上的理論創新，強化底線思維，從系統觀念出發加以謀劃和解決，綜合研判風險之間的相關性，既要防范“黑天鵝”，也要防范“灰犀牛”。

法以立本：對標“十四五”規劃綱要，統籌完善應急管理體系

“法”是基于“道”的方法、法理，是實現根本原則、核心價值與指導理念的指導方針和思路，將其置于應急管理語境下，對應著“十四五”規劃《綱要》中“全面提高公共安全保障能力”“完善國家應急管理體系”的要求。首先，堅持分級負責，屬地為主，分層分類精準制定應急預案，進一步加強應急預案的實用性，克服“上下一般粗，左右一樣平”問題。其次，應對急難險重任務，著力構建統一指揮、上下聯動的應急管理體制機制；同時進一步明確體制機制中應急主體職責，加強應急管理機構的行政權威，提高其在非常態管理中協調多方力量和應急資源的能力。最后，系統梳理和修訂應急管理相關法律法規，尤其要圍繞《突發事件應對法》逐步形成一系列可操作性強的制度規范體系，并依此加強應急管理執法。

術以立策：增強心理韌性，化解全社會心理安全風險

“術”是在符合“法”，也即在方法、法理、指導方針和思路指導下的具體操作方法，“術”可經由應急管理的實踐獲得，亦可通過對方法、法理、指導方針和思路的推理而產生。只要指導方針和理念思路不變，具體方法可因時因地制宜。對受災對象給予災后心理干預和疏導，在汶川大地震之前的突發事件中是極易被忽視的重要環節。各級政府應當認真復盤和總結汶川大地震抗震救災之中的災后心理干預和疏導的經驗做法，并予以遷移應用。后疫情時代的災后心理干預和疏導工作的重心可轉移到穩人心、促發展、保安全，為復工復產保駕護航上來。

器以成事：善用大數據技術，強化風險管控

“器”是工具，是“道”在物理層面上能實際呈現的狀態。與應急救援相比，風險管控是一種更經濟、更安全、更有效的辦法，我們要在常態管理工作下加強風險管控，實現應急管理的關口前移，提高源頭治理的有效性。首先，各級黨委和政府要強化風險管控的政治職責，深刻認識風險管控的重要性、緊迫性、戰略性，避免敷衍塞責、互相推諉的“有組織地不負責任”現象的產生。其次，要加強對新興風險的識別。在對傳統風險的研究與識別的基礎上，將對新興風險的研究與識別納入各級政府應急戰略之中，并加強對新興風險的界定與辨識。最后，利用“城市大腦”布局智慧應急管理體系，通過大數據預警監測實現各部門之間的統籌協調，強化資源協同配合。

【本文作者為西北大學公共管理學院（應急管理學院）院長、教授；西北大學應急管理學院劉泓賢對本文亦有貢獻】

注釋

[1]習近平：《在紀念紅軍長征勝利八十周年大會上的講話》（單行本），北京：人民出版社，2016年，第9頁。

[2][德]烏爾里希·貝克著，張文杰、何博聞譯：《風險社會：新的現代性之路》，南京：譯林出版社，2018年，第4頁、第28頁。

[3]《習近平在河北唐山市考察：落實責任完善體系整合資源統籌力量》，人民網，http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0729/c64094-28593459.html，2016年7月29日。

[4]《馬克思恩格斯選集》（第39卷），北京：人民出版社，2011年，第49頁。

責編：賀勝蘭

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