2021年7月8日，國家市場監督管理總局聯合國家發改委、財政部、商務部和司法部公布了《公平競爭審查實施細則》（簡稱《實施細則》），對公平競爭審查制度的審查機制、審查標準、監督與責任等進行了全面系統的規定。這是繼2016年6月國務院公布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》后，我國建立、健全公平競爭審查制度的又一重大舉措，對構建高水平社會主義市場經濟體制具有重要意義。
市場是現代社會實現資源有效配置的最基本方式，這種資源配置是通過市場競爭機制實現的。構建高水平社會主義市場經濟體制，必須確保市場競爭機制不被損害或扭曲。在現代社會，導致市場競爭機制被損害或扭曲的原因大致有兩種，第一種是經濟性壟斷，即市場主體運用自身市場力量排除、限制競爭，或者采取不正當競爭手段取得壟斷地位；第二種是行政性壟斷，即行政機關和具有管理公共事務職能的組織通過制定或實施排除、限制競爭的規范或措施，使某些市場主體取得壟斷地位。為避免這兩種壟斷情況的出現，國家必須強化競爭政策的基礎性地位。公平競爭審查制度正是強化競爭政策不可或缺的一環。
建立公平競爭審查制度的目標是預防行政性壟斷
我國的社會主義市場經濟體制是從傳統的計劃經濟體制逐漸轉軌而來的，因此從中央到地方的各級政府在機構設置、監管職能和行政文化方面都留有計劃經濟的烙印，各級政府容易傾向于對經濟活動進行高強度監管從而出現行政性壟斷。因此，我國競爭政策的一項重要職責就是防止行政性壟斷。
在轉型初期，建設統一的市場還缺乏完善的基礎設施、交通運輸、信息傳遞等條件，跨地區、跨行業之間的交流規模和水平相對有限，市場建設離不開政府提供的大量公共服務，這使得政策措施對市場競爭機制的負面影響程度較小。但隨著市場經濟的不斷發展，很多行業和地區的競爭日益充分，加上基礎設施、交通運輸、信息技術領域取得長足發展。在這個階段，預防行政性壟斷，建立統一開放、競爭有序的市場體系成為迫切需要。
國家很早就意識到行政性壟斷對完善市場經濟體制的影響。2001年4月，國務院公布了《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，規定不得實行地區封鎖或含有地區封鎖內容的行為。2007年8月公布的《反壟斷法》在第五章中規定不得濫用行政權力排除、限制競爭。這兩項規定都是著力于從事后糾正行政性壟斷行為。
在此基礎上，我國在2016年3月公布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明確提出“清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法……實施公平競爭審查制度”，并在同年6月公布的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》中提出，政策制定機關應當在政策制定過程中進行公平競爭審查，經審查認為不具有排除、限制競爭效果的方可實施。與此前的規定相比，公平競爭審查不僅要求進行事后清理，更重要的是要求事前對政策制定進行審查。相比之下，公平競爭審查制度對行政性壟斷更能起到正本清源的效果。公平競爭審查制度與《反壟斷法》《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》等法律法規相互配合，共同構建了覆蓋事前、事中、事后全環節的競爭政策實施機制。
《實施細則》將確保公平競爭審查制度有效實施
2016年3月《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》公布后，國家發改委就啟動了對政策文件的審查清理工作。各地區、各部門在2018年共對31萬份增量文件進行了審查，比2017年增長154%，對其中1700余份文件進行了修改完善；對82萬份存量文件進行梳理，清理2萬余份含有地方保護、指定交易、市場壁壘內容的文件，有效預防或糾正了一些排除、限制市場競爭的問題。
但是，《實施細則》公布前的公平競爭審查制度在執行過程中也面臨一些問題。首先，審查的覆蓋不夠全面，一些地方直接將審查對象限定為規章和規范性文件，而將其他政策措施排除在外；其次，審查工作不夠規范，開展審查時僅征求相關部門意見，沒有征求利害關系人意見或向社會公開征求意見；最后，審查質量有待提升，一些文件經過審查仍然含有限制或者排斥競爭的內容。
《實施細則》是對此前審查工作的經驗總結，為公平競爭審查制度實施中面臨的問題提供了解決方案和操作指引。在審查方針上，《實施細則》強調政策文件未經公平競爭審查不得出臺，政策制定時未經公平競爭審查不得提交審議，明確公平競爭審查在政策制定和實施過程中不會缺席。在審查程序上，《實施細則》要求各級政府明確審查機構和程序，審查后應形成明確書面審查結論并存檔備查，規定了征詢外部專家、顧問、專業機構或公開征求意見等靈活的審查方式，以確保審查工作有效開展。在審查標準上，《實施細則》全面細化審查標準，針對妨礙平等便利退出市場、以獎補方式變相指定交易和實行地方保護、影響平等使用生產要素等市場主體反應比較強烈的問題，及時彌補了規則空白和漏洞，增強了審查制度的系統性和針對性。在執行監督上，《實施細則》強化了政府內部的部際聯席會議，規定聯席會議的召集人、職能以及聯席會議辦公室主動審查機制，以更大力度推動審查工作的落實；同時明確市場監管總局負責牽頭組織政策措施抽查，對市場主體反應比較強烈、問題比較集中、濫用行政權力排除限制競爭行為多發的行業和地區進行重點抽查。
《實施細則》的出臺是全面深化改革的重要一環
《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“強化公平競爭審查制度的剛性約束，完善公平競爭審查細則，持續清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定及做法”。在《實施細則》的保障下，公平競爭審查制度直接構成了高標準市場體系的有機組成部分，起到促進社會主義市場經濟體制更加完善、激勵市場主體更加充滿活力的作用。不止于此，它還是有效實施國有企業改革、優化營商環境改革和擴大對外開放等改革的前提，是全面深化改革、構建高水平社會主義市場經濟體制的重要一環。
對于國有企業改革，我國提出要增強國有企業的經濟活力、影響力、抗風險能力，使之更好地服務于國家戰略目標。在國有企業改革中，增加國有企業的自主性是一個重要的改革方向。但是，如果沒有在增加國有企業自主性的同時使其接受充分的市場競爭，那么國有經濟的活力、影響力和抗風險能力就無從談起。對此，公平競爭審查制度能夠確保國有企業與其他各類市場主體在市場競爭中受到一致對待，這無疑會提高國有企業按照市場化要求實行商業化運作的能力，在增加國有企業自主性的同時，實現優勝劣汰、有序進退，最終有利于培養具有活力、影響力和抗風險能力的優質國有企業。
同樣地，在優化營商環境改革中，政府需要保障民營企業依法平等使用資源要素，減少民營企業市場準入限制，破除招投標等領域的不平等壁壘，健全對民營企業一視同仁的金融征信體系。在對外開放改革中，政府需要落實外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，進一步縮減外資準入負面清單，同時落實準入后國民待遇，促進內外資企業公平競爭，避免出入境、海關、外匯、稅收等環節構成外資進入障礙。實現上述目標，不僅需要積極改革現有制度，也需要通過公平競爭審查不斷檢視各級政府的政策措施，防止出現對民營企業或外商投資的歧視性政策措施，讓營商環境保持清朗，讓對外開放的大門時刻敞開。
總之，從全面深化改革的大局來看，公平競爭審查制度是實現其他各項改革措施的基礎。公平競爭審查制度作為競爭政策的一部分，與競爭政策下的其他制度有機配合，共同確立了競爭政策在高水平社會主義市場經濟體制中的基礎性地位。
（作者：范黎波、張昕，分別系對外經濟貿易大學國際商學院教授、副教授）
