【摘要】拜登政府上臺以來，推動將氣候政策全面融入美國未來經濟發展規劃的氣候驅動發展戰略。基建法案和社會開支法案集中體現了該戰略的核心訴求，而聯邦政府與國會、州政府、化石能源利益集團之間所形成的結構性矛盾相互糾纏、相互滲透，已成為決定美國聯邦氣候政策走向的深層邏輯。在各種內外因素的激烈碰撞下，矛盾雙方的力量對比、矛盾本身的性質都隨之變化，處于焦點中的拜登政府面臨著把握良機、巧用策略、突破困局的重大考驗。

【關鍵詞】氣候變化 綠色基建 全球氣候治理 【中圖分類號】D73 【文獻標識碼】A

拜登政府突出強調妥善應對氣候變化在美國經濟振興、維護國家安全及鞏固全球事務主導地位等方面的重要意義，推動將相關政策行動納入財政刺激計劃、新財年預算法案、國家安全戰略指針等重大規劃，意在以“全政府”之力在經濟、社會、外交、軍事等所謂“全領域”構建氣候驅動發展戰略，為維護并提高美國國際競爭力奠定基礎，標志著美國氣候政策邁入新階段。

拜登政府布局氣候驅動發展戰略的有利條件

所謂氣候驅動發展戰略是指一國經濟體發展規劃以減緩和適應氣候變化為主要政策依據，推動產業結構低碳化、清潔化，以實現經濟社會可持續發展。

美國民主黨內在氣候變化議題上共識高漲，已成為其政綱不可分割且具有時代性的特征。自2009年哥本哈根會議以來，在以民主黨為中心的自由主義力量推動下，氣候議題在美國政治生活中從低級政治領域加速進入高級政治領域，不僅在氣候立法方面有所突破，而且通過與中國、歐盟等開展務實合作，共同促成國際社會訂立《巴黎協定》。民主黨誓在國際氣候合作進程中扮演領先角色，從而彰顯美國全球地位。

美國國內清潔能源利益集團更為強大，對政治生態的塑造力上升。從奧巴馬政府初期至2020年，可再生能源在美國年投資總額已高達850億美元。生物乙醇等行業歷經多年發展，已具有可觀產能和較強的市場競爭力。目前，全美約有300萬人從事清潔能源相關行業工作，是化石能源開采、電力行業從業人數的3倍。同期，投向可再生能源生產、服務領域的政治游說資金數額僅次于油氣行業，每屆政府執政期間其金額均在1億美元上下。近些年，雪佛龍、埃克森美孚、西方石油等傳統化石能源巨頭也加快清潔能源轉型，如雪佛龍公司計劃到2028年將增資兩倍至100 億美元，以發展可再生能源，削減溫室氣體排放。

民主黨在本屆國會暫居優勢地位，推進聯邦氣候立法機遇難得。民主黨在眾議院占220席，較共和黨多8席。在參議院，共和黨擁半壁江山，民主黨為48席，但兩位無黨籍議員加入民主黨黨團，且副總統哈里斯作為參議院議長有在平局時可一錘定音的地位，總體上民主黨保持微弱優勢。民主黨同時掌控總統職位及國會參眾兩院，當前是尋求更為積極的氣候、能源法案的良機。奧巴馬借類似優勢地位力促眾議院通過《美國清潔能源安全法案》，迄今仍為美國聯邦氣候立法進展的高點。

美國民眾關于應對氣候變化及其影響的正面認知增強，支持積極政策的社會基礎更廣泛。當前美國成年人中約有60%認同全球變暖對人類社會造成負面影響，人類生產、生活的作用超過自然因素，支持減少化石能源使用。①這一認知變化已體現在政治領域。2020年美國大選中，在支持拜登的各州中贊同人為原因造成氣候變化觀點的民眾占比平均高達59%，其中九個州超過60%。②在全美登記的選民中，72%的選民支持到2050年將美國經濟從依賴化石燃料轉變為100%清潔能源。③

拜登氣候驅動發展戰略基本框架

較之歷屆政府被動因應或消極回避的態度，拜登政府所推動的氣候驅動發展戰略主動規劃特征比較顯著。

以環境正義為倫理基礎。拜登在大選期間發布題為《實現環境正義和公平經濟機會》的競選綱領，稱“解決環境和氣候正義問題是拜登氣候計劃的核心信條”。所謂環境正義，指在制定和實施環境法律、法規、政策時，全體人民不論種族、民族、收入、教育水平等，均應得到公平對待和卓有成效地參與。公平對待指任何人不得因政策、經濟等原因被迫承受不合理的負擔，及因項目與政策實施導致的健康損害、污染危害等后果。拜登關于應對氣候危機的行政命令中，“環境正義”的表述達30次以上。拜登政府還成立白宮環境正義咨詢委員會，并提出“正義40”（Justice 40）倡議。“環境正義”概念產生于上世紀六七十年代西方環保運動勃興的背景下，拜登政府將其內涵延展，強調清潔發展才是維護和實現“環境正義”的根本之道，賦予其超越傳統環保主義理念的意義。

以氣候危機為驅動力量。克林頓、奧巴馬等執政時期傾向于使用“氣候變化”“全球變暖”等客觀描述性質的術語討論氣候議題，在政治態度上克制謹慎。拜登則突出強調氣候變化造成負面后果的嚴重性及須立即行動的緊迫性，著意使用“氣候危機”“氣候緊急狀況”等說法，這在美國政治生活中尚屬首見。拜登總統行政命令以《關于在國內外應對氣候危機》為標題，將“氣候危機”置于美國外交政策和國家安全規劃的最前沿。這一做法頻頻出現在美國重返《巴黎協定》、領導人氣候峰會、聯合國大會等重大國際場合。拜登評論政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的報告稱，“應對氣候危機刻不容緩。科學證據不容否認。無所作為成本高昂”。美國國務院官網“政策問題”項下專設“氣候危機”欄目，強調應對氣候危機比以往任何時候都緊迫。

以綠色基建為實現路徑。長期以來，美國聯邦政府氣候政策對美國產業轉型、升級、發展進程滲透不足，在國際氣候談判中所作的減排承諾因未獲立法支持，對州、地方、企業、社區等并不具備法律約束力，國內相關措施如《清潔空氣法》等易受黨政內斗牽制，實施效果受限。拜登關于經濟振興的財政刺激一攬子計劃集中體現其推動氣候驅動發展戰略“兩手并舉”的思路，即加速傳統基建向低碳化轉型，同時為綠色基建拓展空間，全面布局低碳交通、清潔電力及氣候、環保技術研發等領域。因該計劃擬通過向高收入人群和企業加稅籌資，遭共和黨強烈阻擊。經雙方博弈，民主黨將一攬子計劃拆分組合，形成總額約1.2萬億美元的《基建投資與就業法案》，以及覆蓋范圍更為廣泛、總額高達3.5萬億美元的社會支出計劃。2021年8月，基建法案獲兩黨支持在參議院獲得通過，待眾議院審議表決。目前，兩案辯論、表決程序均有延宕，社會開支法案的支出金額、項目、增稅方案的合法性問題等成為爭議焦點。

以新冠肺炎疫情為催化因素。疫情對美國經濟社會造成巨大沖擊，2020年經濟出現負增長，為二戰結束以來最差表現，且就業仍未恢復至疫情前水平。為阻止經濟下滑，減少社會動蕩，美國政府采取空前力度財政刺激和無限寬松的貨幣政策，赤字、債務飆升，通脹形勢嚴峻，資本市場泡沫累積等問題交織。拜登政府將抗擊疫情、振興經濟、實施積極氣候政策作為施政優先項，并在三者間建立緊密邏輯關系，即疫情沖擊經濟與社會，為避免國民經濟陷入衰退并化危為機，須盡速加強基礎設施建設、促進制造業升級，而建立以清潔化、低碳化為特征的100%清潔能源經濟模式則是實現上述目標的關鍵。

氣候驅動發展戰略是美國政府首次嘗試在國家宏觀經濟層面考察并構建的氣候政策。為確保切實有效推動相關政策措施落實，拜登政府在聯邦層級實施了空前規模的機構改革，首創迄今美國最強大、最專業的氣候事務團隊和管理體系。該體系居于頂層的為總統和副總統，下設國內、國際氣候政策事務團隊，間有白宮辦公廳主任負責溝通、協調。

拜登氣候驅動發展戰略受制于結構性困境

氣候驅動發展戰略將應對氣候變化與經濟社會發展長期規劃深度融合，在更深層次上觸及更廣泛的利益分配格局，加劇一系列結構性矛盾。

聯邦政府與國會之間較量激烈。氣候驅動發展戰略系自上而下覆蓋全國諸行業的中長期規劃，必須通過國會立法程序獲得合法性與基礎資源。國會在氣候變化議題上黨派分野特征鮮明。共和黨人多持反對立場，一方面基于價值理念相異，另一方面認為此舉將大幅增加政府債務、赤字。但是，氣候驅動發展戰略成型、落地的阻力更多來自民主黨內部。圍繞將提交參議院表決的社會支出計劃，溫和派認為計劃成本高昂，希望縮小規模和覆蓋范圍，并爭取達成兩黨合作。進步派則堅持若該案失敗，則拒絕支持基建法案。民主黨進步派甚至組成九十五人的所謂新民主黨人聯盟協調談判立場。當前民主黨內及其議員之間政見裂痕之深可見一斑。

聯邦與各州之間氣候政策脫節嚴重。各州氣候政治生態是聯邦政策行動的基礎，但二者步調差異顯著。在環境保護、產業政策等領域，各州政府裁量權和自主性較大，其政策及國會議員的政治立場受州內及不同選區的資源稟賦、產業結構等因素影響較大。有積極行動者，如加利福尼亞州、紐約州等，高科技產業領先、可再生能源發展水平高，常領先聯邦政府一步，也為氣候驅動發展戰略的基本盤。也有西弗吉尼亞州、特拉華州等對化石能源依賴性強者。甚至全美仍有12個州尚未擬定適應、減緩氣候變化的總體規劃。這些州氣候政策遲緩滯后，甚至仍在補貼扶助化石能源行業，以致拖累聯邦氣候議程。

聯邦政府與傳統化石能源行業之間博弈復雜。近年來美國頁巖油氣開采成本下降，生產效率提高，油氣領域累積投資大幅增長。拜登以基石石油管道擴建工程損害國家利益、阻礙清潔能源經濟發展為由，宣布撤銷其許可證。德克薩斯州等與工程利益相關的20個州聯合起訴拜登總統稱，依據美國憲法，監管國際和州際貿易，包括授予或拒絕跨境石油管道許可的權力屬于國會，而非總統。拜登政府暫停在聯邦公共土地和近岸水域開展新的石油和天然氣租賃，由內政部進行“全面評估”，以確定能源生產是否以犧牲環境為代價。該行政令也遭13個州及美國石油協會等十幾家機構起訴，稱政府程序違法。除了繼續加大游說力度，充分利用現有司法體系，通過訴訟方式維護自身行業利益已成為化石能源相關利益集團的慣常作法。

上述結構性矛盾相互糾纏、相互滲透，已成為決定美國聯邦氣候政策走向的深層邏輯。在各種內外因素的激烈碰撞下，矛盾雙方的力量對比、矛盾本身的性質都隨之變化，處于焦點中的拜登政府面臨著把握良機、巧用策略、突破困局的重大考驗。

美國氣候驅動發展戰略處于生死存亡的關鍵時點。明年中期選舉、乃至2024年大選等對其前景的影響快速上升，留給拜登和民主黨的時間并不寬裕。盡速推動兩案、兌現氣候承諾，已成為民主黨、拜登總統本人及面臨連任壓力的民主黨國會議員的巨大政治賭注。第26屆聯合國氣候變化大會是美國重返《巴黎協定》后首次在最重要的國際氣候合作平臺亮相，迫切需要借助實質性的政策成果恢復其國際信譽，支持其相關訴求和主張，以維護其在這一全球治理重要領域的影響力。在巨大的內外部現實壓力下，民主黨進步派與溫和派之間有望在開支總額、項目等方面討價還價、互作妥協。取得部分突破終歸優于兩手空空，畢竟完全失敗所帶來的國內國際政治后果難以估量。國際社會也不得不做好美國國內氣候政策近期陷于困頓的準備，在美國貢獻能力不足的情況下，踐行國際氣候合作的基本原則，就減排方案創新、資金與技術援助、碳市場等焦點議題達成更廣泛共識，推動全球氣候治理機制朝著公正、公平、務實、高效的方向發展。

（作者為中國國際問題研究院世界經濟與發展研究所副所長、副研究員）

【注釋】

①Lydia Saad.Global Warming Attitudes Frozen Since 2016.Gallup.April 5,2021.

②Dante Chinni. Global warming perceptions by state: Most Americans accept human fault.NBC News Didital.April 25,2021.

③Ella Nilsen.How climate became the centerpiece of Biden’s economic agenda.Vox.April 22,2021.

責編/靳佳（見習） 美編/李智