【摘要】城鄉融合發展是我國實現高質量發展、全面建成社會主義現代化強國的內在要求。城鄉融合高質量發展的關鍵點在于不僅要解決城鄉經濟增長放緩所引發的發展不充分問題，更要回應城鄉發展不平衡影響共同富裕目標實現的問題。因此，我國要在城鄉融合發展進程中準確把握新發展階段，深入貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的工農城鄉關系，不斷縮小城鄉發展差距。

【關鍵詞】城鄉融合 共同富裕 現代化 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會明確提出，“到二〇三五年基本實現社會主義現代化遠景目標”，并首次提出“人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”，在改善人民生活品質部分特別強調了“扎實推動共同富裕”。共同富裕的重要抓手是協調處理好區域統籌和城鄉統籌，實現不同區域之間、城市與農村之間的共同發展。從全面建成小康社會到全體人民共同富裕，一以貫之的是中國共產黨的初心和使命，一以貫之的是中國共產黨以人民為中心的根本立場，一以貫之的是中國共產黨帶領人民創造美好生活的奮斗目標，一以貫之的是社會主義的本質要求。正如全面建成小康社會的核心要求在于“全面”，全體人民共同富裕的重點在于“共同”，注重解決發展的平衡性、協調性、可持續性。面對當前我國的社會主要矛盾和新階段的發展目標，城鄉差距成為發展不平衡不充分的重要表現之一，促進城鄉融合高質量發展是破解當前我國社會主要矛盾的時代要求，也是扎實推動共同富裕實現的關鍵所在。

新征程：城鄉融合發展事關現代化發展全局

我國在第一個百年奮斗目標的征程中實現了全面建成小康社會的偉大壯舉，但我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國仍然是世界上最大的發展中國家，發展仍然是我們黨執政興國的第一要務。在邁向第二個百年奮斗目標的新征程中，基本實現社會主義現代化、全面建成社會主義現代化強國，既是社會主義初級階段國家發展的要求，也是我國社會主義從初級階段向更高階段邁進的要求。新時代新階段的發展，矛盾和問題集中體現在發展質量上，這就要求我們必須把發展質量問題擺在更為突出的位置，著力提升發展質量和效益。城鄉融合發展是實現高質量發展、全面建成社會主義現代化強國的內在要求，而城鄉融合高質量發展的關鍵點在于不僅要解決城鄉經濟增長放緩所引發的發展不充分問題，更要回應城鄉發展不平衡影響共同富裕目標實現的問題。

城鄉融合發展是國家現代化的重要標志。黨的十八大以來，我國提出要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。“新四化”為城鄉融合指明了發展路徑，城鄉融合也成為“新四化”的重要實現載體。2019年，中共中央、國務院聯合下發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確指出，要“加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”，這與“新四化”的內涵一致，更加明確了新型城鄉關系的實現路徑和發展目標。只有城鄉兩個主體保持步調一致，才能走上社會主義現代化的共同富裕之路。

新方略：城鄉融合發展必須堅持新發展理念

進入新發展階段，我國城鄉融合發展的外部環境和內生條件都發生了變化。將創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念充分融入社會和經濟要素配置的各環節，成為破解城鄉二元結構的新思路。其中，創新發展理念居于首位，這是因為創新是引領發展的第一動力，是牽動經濟社會發展全局的“牛鼻子”，決定發展的速度、效能、可持續性，更是城鄉共同發展的強大動能。協調發展理念是高水平發展的內在要求。只有準確把握城鄉融合的重點和難點，堅持發展的兩點論和重點論相統一，著力破解難題、補齊短板，同時考慮鞏固和厚植原有優勢，才能實現高質量發展。在城鄉融合方式上，要堅持工業反哺農業、城市支持農村以及多予少取放活的方針，促進城鄉公共資源均衡配置，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的工農城鄉關系，不斷縮小城鄉發展差距。綠色發展理念是可持續發展的不竭動力。綠色發展以人與自然和諧為價值取向，以生態文明建設為基本抓手。走城鄉融合綠色發展之路，是調整經濟結構、轉變發展方式、實現可持續發展的必然選擇。開放發展理念帶來城鄉融合新的窗口期。推進城鄉雙向開放，有利于滿足人民日益增長的美好生活需要，有利于實現“城市讓生活更美好”這一進城農民的理想，同時能夠滿足市民對“鄉村讓城市更向往”的渴望，因此，也應成為緩解社會主要矛盾的重要選項之一。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調，在健全城鄉融合發展體制機制的過程中，要“建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉村流動，增強農業農村發展活力”。城鄉融合是城市與鄉村在經濟要素、空間規劃、社會保障、文化生活、生態環境等全方位的統籌協調，應達到“各美其美，美美與共”的發展目標。但目前來看，我國城鄉之間的差距不僅體現在收入水平上，還體現在教育、醫療以及社會保障等多個方面。因此，打通城鄉要素自由流動制度性通道，已經成為黨和國家關注的焦點。城鎮化的成熟標志在于城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，實現路徑在于確保基本公共服務均等化水平穩步提高，鄉村治理體系不斷健全，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破，城鄉融合發展體制機制更加成熟定型。到本世紀中葉，城鄉全面融合的實現將助力鄉村全面振興、全體人民共同富裕目標的基本實現。

新動能：城鄉融合發展是新發展格局的戰略基點

習近平總書記指出：“構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻。”當今世界正處于百年未有之大變局，集中精力辦好自己的事情，做大做強國內市場，既是對我國未來現代化進程中的經濟發展格局進行的戰略性調整，也是對我國未來對外開放進程中的經濟發展格局進行的戰略性重塑。構建新發展格局，是對過去我國經濟“兩頭在外，大進大出”發展模式進行反思的結果，也是統籌發展和安全、實現穩增長與防風險長期均衡的需要，更是牢牢把握發展主動權的戰略舉措。

2020年，我國GDP已經突破百億人民幣，人均GDP超過一萬美元，并在穩步邁向高收入國家行列。城鄉居民收入水平和消費水平皆在提高，居民消費結構也發生了深刻轉變，2020年我國城鄉居民可支配收入分別達到43834元和17131元，城鄉居民恩格爾系數分別為29.2%和32.7%；經濟體制改革持續深化，市場在資源配置中的決定性作用日益彰顯，城鄉居民自主開展經濟活動的空間在擴展。從消費水平來看，2020年，我國居民人均消費支出21210元，其中城鎮居民人均消費支出為27007元，農村居民人均消費支出為13713元，農村居民消費僅為城鎮居民的50.78%，可見，城鄉居民收入和消費仍有較大的彌合空間，農村將成為內循環的最大發展動能。

當前，我國經濟發展的最大潛力在鄉村，最大堵點、斷點在城鄉融合，暢通城鄉經濟循環的最主要任務是供給側有效暢通，有效供給能力強可以穿透循環堵點、消除瓶頸制約。因此，必須堅持深化供給側結構性改革這條主線，繼續完成“三去一降一補”的重要任務，全面優化升級產業結構，提升創新能力、競爭能力和綜合實力，增強供給體系的韌性，形成更高效率和更高質量的投入產出關系，實現經濟在高水平上的動態平衡。建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，特別是推動鄉村資源要素與全國大市場相對接，能夠有效提高供給質量、拓展需求空間，是形成強大國內市場、有效應對外部風險挑戰的重點所在。

新舉措：城鄉融合要著眼于高質量發展

補短板：補齊城鄉相對貧困的短板。在“三去一降一補”的推進過程中，相對貧困人口是始終存在的，并且直接影響到城鄉融合的順利實現。諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森指出，貧困不僅應被視為低收入，而且應被視為被剝奪了生存能力。如果貧困人口總是囿于“被救助”的制度環境中，那么他們尋求自身發展機會就會受到阻礙。因此，在完善社會救助政策的同時，政府還需要加強“扶智”，倡導以就業政策為中心的扶持政策。通過政府購買社會服務，引入專門部門為城鄉相對貧困群體提供就業培訓，通過財政補貼或減稅等方式加強對創業群體的支持，提升其自我造血能力，實現從物質援助到人才發展的轉變。

當前的一系列反貧困政策突出精準化，實現了政策有效、執行有力、落地有聲，是打贏脫貧攻堅戰的根本保證。在建立健全城鄉融合體制機制方面，要把相對貧困人口納入到統籌范圍內，實行動態化管理。因此，要進一步加強短期政策與長期政策、“點狀”救助和“網狀”提升的結合，強化反貧困政策的縫隙銜接。當前我國正在逐步推進精準扶貧與鄉村振興的有序銜接，各個部門職責的有序銜接是題中應有之義。不可否認，我國各個部門之間的協調性還存在不足，因而表現出“點狀”救助方式，即城鄉間、城市各區縣間“各掃門前雪”，各行政部門之間銜接度不夠。為消解這種“點狀”救助帶來的“縫隙效應”，應由一個主管部門牽頭或成立專門的協調小組，形成“網絡化”的反貧困聯動機制，打破各地方和各部門之間的區隔，構建網格化、無縫隙的協作扶貧模式。在具體實施過程中，應當成立專門部門承擔具體的城市困難職工解困脫困工作，建立完善的信息公開機制。應按層級設立相應部門，部門之間相互協作、彼此監督，通過“一網通辦”等方式簡化求助程序，真正實現城鄉之間、不同區域之間的信息共享和責任共擔。可以進一步引入社會資源，盤活社會和市場資源，讓社會組織真正參與到社會救助、技能培訓、信息平臺搭建等領域中，形成“黨政主導、公眾參與、社會協同、上下聯動”的反貧困工作新格局。

調結構：打破分割的城鄉二元產業結構。城鄉融合發展的關鍵在于高質量和可持續，亟待解決的三個重要指向是調整勞動力就業結構、產業結構和要素配置結構。

改革開放以來，特別是20世紀90年代中期之后，我國走上了一條“以農哺工”的道路，以保障工業發展；在經濟發展模式上采取“以城市為中心”的策略，以促進城市發展。大規模農村勞動力外流倒逼了城鄉融合，但這一過程也伴隨著農村勞動力結構的轉變，出現了空心化等問題，使得人力資本含量較高的勞動力單向外流，農業農村發展內生動力嚴重不足。這種勞動力結構的變化導致農村經濟社會活動往往缺乏高素質群體的支撐，給城鄉融合發展的連續性、有效性帶來了挑戰。新發展階段推動城鄉融合發展，首先需要通過要素配置和公共服務均等化改變城鄉勞動力單向流動的現狀，特別要重視農村勞動力結構的重塑，既要把更多高素質群體留在農村，還要吸引更多城市勞動力流向農村，堅持貫徹產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的鄉村振興總要求。

同時，城鄉關系調整的過程就是城鄉產業結構變遷的過程，即由城鄉二元經濟結構向城鄉一體化演進的過程。長期以來，城鄉產業劃分邊界涇渭分明：農村主要生產農產品，城市主要生產工業品和提供服務產品。進入新發展階段，我國實施鄉村振興戰略，運用多種方式促進城鄉融合，以轉變城鄉居民收入差距和消費結構，同時進一步改變城鄉產業體系長期存在的固化形態，推動農業農村現代化。2021年4月通過的《中華人民共和國鄉村振興促進法》強調，“各級人民政府應當堅持以農民為主體，以鄉村優勢特色資源為依托，支持、促進農村一二三產業融合發展，推動建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系，推進數字鄉村建設，培育新產業、新業態、新模式和新型農業經營主體，促進小農戶和現代農業發展有機銜接”。可見，打破城鄉產業結構的二元分割界限，豐富農業和農村的業態，堅持共同富裕、質量興農、綠色發展、文化興盛、鄉村善治，是鄉村振興戰略的目標路徑。

此外，長期以來，我國城鄉發展不平衡的重要原因在于土地、勞動力和資本等城鄉關鍵要素由鄉村向城市“單向流動”，因此，加快城鄉融合發展的關鍵點就是破除阻礙城鄉要素自由流動的體制機制障礙，綜合運用市場和政策兩個杠桿，促進勞動力、資金、產業、技術、管理、數據、信息等要素在城鄉之間雙向有序流動，為農村發展賦能。對此，應延長農業全產業鏈，協同城鄉需求端和供給端，運用互聯網等科技手段改造傳統農業，豐富農村產業業態。同時，應鼓勵和引導城市資本、社會資本、城市經營管理人才等下鄉，盡量在“起跑線”上補齊短板，進而帶動人力、財力、物力以及技術、理念、管理等各要素跟進。

重長遠：著眼于阻斷貧困的代際傳遞。以工業化和城鎮化為主導的經濟發展模式具有“涓滴效應”，長期形成的“中心—外圍”二元化地區結構逐漸衍生出落后地區和底層群體。我國長期的經濟高速增長成為減貧的主要推動力量，不僅為貧困人口提供了更多的就業機會，增加了他們的收入，也使政府更有能力實施扶貧政策，這是我國打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的重要因素。從長遠來看，貧困地區基礎設施和公共服務總體發展水平與全國平均值之間的差距雖然在不斷縮小，但相對不足的狀況依然存在。城鄉基本公共產品配置不均等仍較為突出，這也成為貫徹落實共享發展理念、實現高質量發展的一個制約因素。未來，城鄉融合工作的重點之一就是加快推進城鄉基本公共服務均等化，改善公共產品在城鄉間的不平衡配置。特別是隨著信息化的不斷發展，“信息鴻溝”大大限制了相對貧困人口和地區的發展空間，使得信息化所帶來的新業態和新紅利難以輻射到所有群體。

因此，為改善相對貧困地區和低收入人群的社會資源稟賦不足，世界上越來越多國家的社會救助政策著眼于受助者的長期發展，重視對相對貧困者及其下一代的賦權和賦能，秉持積極的目標，力求精準施策。從長遠來看，社會救助應該更加注重提升受助者的自我造血能力，不僅要幫助受助者應對當前的困難，更要積極地幫助其擺脫貧困的觀念，賦予其融入社會和爭取資源的能力和權利。對有一定勞動能力或具有恢復潛能的困難群體，更多地從貧困的根源上解決問題，從能力提升、動機激勵和代際貧困阻斷三個方面入手。能力提升方面包括身體健康水平提升、知識技能提升和社會交往能力提升，這分別對應健康服務、培訓和社會資本建設，需要通過更好的醫療救助、就業救助和社會工作介入而達成目標。動機激勵主要是通過社會工作專業服務激發其內生動力。貧困代際阻斷是反貧困的重要目標，主要是通過相關幫扶工作，防止或降低兒童受到貧困的負面影響。對于兒童，作為易受社會和家庭環境影響的特殊群體，一方面要從其所處的家庭入手，通過適當的補貼或為家長提供就業機會塑造積極的家庭氛圍，另一方面還需要進一步加強對于兒童的直接救助，通過減免學雜費、提供教育機會等方式使困難家庭中的兒童能夠更加平等地享有各級各類教育。

（作者為首都師范大學政法學院教授）

【參考文獻】

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⑧習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

責編/孫渴 美編/楊玲玲

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