摘 要:老舊小區改造是推動高質量發展的必然舉措，是回應群眾新期待的民生工程，也是構建新發展格局的重要抓手。當前老舊小區改造工作主要存在資金籌措、主角虛位、執行偏差三大困境，必須堅持系統觀念，堅持問題導向，加強系統集成，才能取得積極效果。

關鍵詞:城市更新 老舊小區改造 高質量發展

【中圖分類號】D063 【文獻標識碼】A

受耕地保護政策、資源環境約束、生態文明建設等多重因素影響，我國城市發展總體上進入了存量更新階段。2020年10月，黨的十九屆五中全會明確要求，要“實施城市更新行動”，“加強城鎮老舊小區改造和社區建設”。2021年3月，“十四五”規劃綱要提出，要“加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能”。城鎮老舊小區改造作為城市更新的典型類型，順應了人們對美好生活的追求，是改善人居環境、提升城市品質的重要舉措。

城市更新中老舊小區改造的重要意義

城市是推動高質量發展的主戰場，是貫徹新發展理念的重要載體，是構建新發展格局的重要支點。老舊小區改造是城市發展到一定階段提出的新命題，其實現質量如何、效果如何，將直接影響經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等方方面面。搞好城市更新中的老舊小區改造工作，對于全面推進社會主義現代化建設具有重要意義。

第一，老舊小區改造是推動高質量發展的必然舉措。過去40多年間，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，常住人口城鎮化率大幅度提升，提高了40多個百分點，年均提高1個百分點左右。根據全國第七次人口普查數據，截至2020年10月底，我國常住人口城鎮化率達到63.89%，完成了由農業人口占主體向城鎮人口占主體的歷史性轉變。在此背景下，我國的城鎮化發展必然需要由高速度向高質量發展轉變。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上明確提出，要“堅持集約發展”，要“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”，要“有序推進老舊住宅小區綜合整治”。2020年7月，國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，明確提出要“大力改造提升城鎮老舊小區，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好”。在新發展階段，推動老舊小區改造，將進一步完善城市功能和服務，適應改革發展新要求，順應城市工作新形勢，是推動城市高質量發展的必然舉措。

第二，老舊小區改造是回應群眾新期待的民生工程。人們居住在城市，是為了生活得更好。進入新發展階段，人民群眾對日益增長的美好生活需要不斷加強。老舊小區建成年代普遍較早，存在基礎設施較差、失養失修失管、市政配套設施不齊、社區服務設施不全等問題，在功能性和安全性上存在不足，在宜居性和生長性上具有短板，居民改造意愿強烈。實施城市更新行動，推動老舊小區改造，緊扣了群眾“急難愁盼”事項短板，使社區更加健康安全，城市功能更加完備，城市品質更加綠色宜居，可以增強群眾的獲得感、幸福感、安全感。老舊小區改造，滿足了人們基本生活的現代化需求，回應了人民群眾新期待，是貫徹“以人民為中心”發展思想的實際行動。

第三，老舊小區改造是構建新發展格局的重要抓手。老舊小區改造，一頭系著民生，一頭連著發展。城鎮老舊小區改造，需要大量資金投入，有利于增加有效投資；需要大量人力資源投入，可以促進就業；對相關行業拉動作用越來越明顯，可以促進經濟增長。2020年4月，中央政治局會議強調“要積極擴大有效投資，實施老舊小區改造”；2020年中央經濟工作會議，在“堅持擴大內需這個戰略基點”任務中提到要“要實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造”。城市更新中老舊小區改造除了民生定位，更被賦予服務雙循環新發展格局的功能。加快推進城鎮老舊小區改造，是擴大內需、建立內循環的重要舉措。

城市更新中老舊小區改造的主要困境

老舊小區改造既是群眾愿望特別強烈的民生工程，也是對城市各方面影響巨大的發展工程，同時還是社會各界普遍關注的基層治理工程。近些年，隨著城市更新的推進，從中央到地方兩個層面的積極性都充分體現，涉及老舊小區改造的法律法規陸續發布，老舊小區改造的多元主體參與局面逐漸形成，改造模式也在不斷創新，取得了巨大成績，總體上得到了社會各界的認可。但是，老舊小區改造工作具有利益主體多、需求較分散、工作難度大的特點，面臨著理念創新、法律保障、利益協調等方面的挑戰。從現實調查來看，當前老舊小區改造工作主要存在資金籌措、主角虛位、執行偏差三大困境。

第一，“資金籌措”困境。相關統計數據顯示，全國2000年底以前建成的老舊小區大概是21.9萬個，涉及的居民近3900萬戶。“十四五”期間，我國將基本完成2000年底前建成的城鎮老舊小區改造工作。據估算，僅僅針對2000年底前建成老舊小區改造所需資金量就達到6萬億元，總投資額巨大。目前，各地老舊小區改造資金基本都是按照“中央和省級補助、市區配套、單位支持、居民自愿”的原則來進行解決。從國家層面來看，對全國整體老舊小區改造進行總體規劃，安排財政專項資金給予補貼；從地方層面來看，通過統籌一般公共預算收入、土地出讓收益、住房公積金增值收益和專項債券等多種方式籌措資金。由于受全球經濟動蕩、新冠肺炎疫情、減稅降費、房地產市場降溫等多重因素的綜合影響，目前各級政府都面臨很大的財政壓力，完全依靠政府的財政投入，無法滿足老舊小區改造的資金需求。老舊小區改造投入大、周期長、收益不確定性高，社會資本參與的積極性普遍不強。從整體上來看，充分激發市場活力、吸引各類社會資本參與老舊小區改造的探索不足，多元化的資金籌措機制尚不成熟，各地老舊小區改造普遍存在“資金籌措”困境。

第二，“主角虛位”困境。老舊小區更新改造工作是一項覆蓋面廣、涉及面大、受關注度高的龐大工程，涉及各個部門、多個主體，必須貫徹整體性思維，構建多元參與格局，匯聚各方力量。很大程度上，多元參與是高質量推進老舊小區改造的基礎與保障。習近平總書記說：“人民城市人民建，人民城市為人民。”老舊小區改造的出發點與落腳點都是社區居民的“美好生活”。只有社區居民真正參與到老舊小區改造中，才能形成“共建、共治、共享”，才能降低改造成本、平衡利益訴求、達到改造目的。從實踐來看，老舊小區改造政府“說了算”的局面已被打破，各地都在推動專家、投資者、社區等多元主體參與。但是，由于參與渠道不暢通、激勵機制不到位、參與能力不夠強等原因，社區居民參與程度較淺，導致了“主角虛位”困境。

第三，“執行偏差”困境。一座城市的更新改造過程，反映了城市的執政理念和為民情懷。老舊小區改造工作必須兼具高度、精度與溫度。目前地方政府在老舊小區改造工作中，還存在較多的執行偏差，導致改造效果偏離政策目標。這種“執行偏差”主要有三個方面的表現。其一，重“面子”不重“里子”。一些城市在老舊小區改造中，只是簡單維修樓頂、粉刷墻壁、刷黑道路，追求“面子”上的煥然一新，卻忽略了雨污分流、飛線入地、燃氣管道入戶等“里子”工程。其二，要“現代”不要“歷史”。“城鎮老舊小區改造要兼顧完善功能和傳承歷史”。在城市更新中，對于最具特色的歷史建筑與文物古跡都能進行保護和修繕，但是對于大量建造的普通建筑卻認為是“包袱”，不能認識到這些普通建筑才是城市的本底，也是一個城市最有“故事”的地方，動輒“一鍵重啟”，熱衷“大拆大建”，導致“微更新”變成了“偽更新”。其三，重“建設”輕視“治理”。城市承載著居民的生活，一座城市是不是適合居民生存與發展，“三分靠建、七分靠治”。目前各地老舊小區改造中，對于技術層面的建設問題考慮得比較多，但是對于小區的全周期管理、全方位治理等問題思考得不夠多，沒有完全實現“改造一片，提升一片”的改造目標。

城市更新中老舊小區改造困境的應對之道

老舊小區改造工作是一個價值導向調整優先于技術革新的過程，只有深刻把握這一規律, 老舊小區改造工作才能堅持正確的方向，才能取得積極的效果。老舊小區改造，要“改”出幸福感，“造”出滿意度，必須貫徹以人民為中心的發展理念，始終堅持系統觀念，堅持問題導向，加強系統集成。

第一，發揮“政府+市場”的作用，破解老舊小區改造的“資金難題”。在老舊小區改造過程中，必須發揮“政府+市場”的作用，采取政府主導、市場運作、多元化投資方式，建立政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的機制，破解“資金難題”。拓寬老舊小區改造資金的融資渠道，構建合理的投融資管理平臺，吸納政府補貼資金、銀行貸款、單位投資、專項維修資金、社會資本投資、居民出資等各類資金投入。制定政府責任清單，明確財政資金重點支持建筑結構加固、公共空間環境整治、小區道路改造等基本改造；制定合理的投資回報機制，推動電力、通訊、自來水、燃氣、供暖等企業參與改造；探索合理參與方式，吸引社會資本參與養老、托幼、便利店、快遞等社區公共服務。

第二，發揮“社區+居民”的作用，實現老舊小區改造的“共同締造”。黨的十九屆五中全會提出，要“完善共建共治共享的社會治理制度”，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，這為老舊小區改造工作指明了方向。在各級政府“縱向到底”、各個部門“橫向到邊”的基礎上，特別要注意發揮社區與居民的作用。社區作為一線基層組織，要充分發揮其動員群眾、民主協商、搬遷安置、后期管理等作用；居民是城市的直接使用者，要充分調動小區居民參與改造的主動性與積極性，讓居民成為參與者與監督者，充分做到方案共定、過程共管、效果共評。

第三，發揮“政策+機制”的作用，刻畫老舊小區改造的“未來場景”。在《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》出臺以后，老舊小區改造制度框架逐步完整。但是老舊小區改造的政策體系與工作機制仍然存在需要完善的地方。我國目前所有的建筑標準和規范都是針對新建建筑的，應用到老舊小區改造中就會出現不適應，要針對老舊小區改造出臺專門性的標準規范；要簡化老舊小區改造的行政流程，因地制宜出臺老舊小區改造的內容清單，確保社區基礎設施與公共服務同步建設；制定老舊小區改造的配套政策，包括土地規劃政策、環境治理體系、財政投入政策、金融支持政策等。按照“留改拆”并舉、以保留保護為主的原則，制定老舊小區的分類改造機制；堅持民生優先、民主協商的原則，完善小區改造中的多元利益協調機制；堅持政府推動、市場運作的原則，探索小區治理多元化模式，建立適宜的小區長效管理機制。

【本文作者為四川大學公共管理學院教授、行政管理系主任；本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）和四川大學哲學社會科學青年杰出人才培育項目“國家治理現代化場域中的社會治理重大問題研究”（SKSYL2019-04）階段性成果】

責編：蔡圣楠

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