摘 要:突發事件的應對有別于常態事務的治理，國家治理體系應當包括以推進經濟社會發展為中心任務的常態治理體系和應對各種突發事件的應急管理體系。兩種體系的分化發展雖然有助于分別提升國家治理體系的常態治理能力和應急管理能力，但卻不利于統籌發展和安全。統籌發展與安全需要決策者能夠及時地在兩種治理議程之間快速地轉換，需要推進完善常態與應急結合的國家治理體系。

關鍵詞:國家治理體系 常態治理 應急管理 議程轉換 結合

【中圖分類號】C934 【文獻標識碼】A

應急管理體系是國家治理體系的重要組成部分，國家治理體系和治理能力的現代化包含著應急管理體系和應急管理能力的現代化。新中國成立以來，我國應急管理體系得到不斷的調整和優化，從早期的分部門組織、單災種應對，發展到現在的全方位應對、全過程管理，建立起了綜合性的應急管理體系。國家治理體系防范風險、應對危機，特別是處理重特大突發事件的能力在不斷發展提高的同時，也存在著像應急響應機制不靈敏、突發事件的應對與日常事務治理之間存在沖突的表現。當前應急管理體系的建設和發展，應當從更高層次的國家治理體系著眼，在進一步健全和完善應急管理體系的同時，還要推進其與常態治理體系之間的完美結合，以便更好地統籌發展和安全，實現常態治理與應急管理能力的相互融合與同步提升。

國家治理的兩種形態與兩種體系

現代社會是風險社會，社會經濟的發展始終伴隨著各種風險。除了各種自然災害的風險以外，現代社會的生產方式和生活方式也會產生各種非自然的風險。工業化和城市化的生產生活方式，不僅使風險蘊含在現代社會的各種系統之中，也放大了自然災害對人類社會的破壞程度，各種自然的風險與人為的風險相互交織在一起，使得現代社會成為一個風險高度聚集的社會。對于現代社會而言，治理風險與推進經濟社會發展的工作同等重要。風險有其自身的產生與演化邏輯，需要采取不同的治理方式。

風險社會需要不同的治理方式

一般而言，風險遵循著從風險到突發事件再到危機的演化邏輯[1]，如果不能得到及時的處理，風險會不斷地累積并被引爆，形成突發事件。這些突發事件如果不能得到有效的處置，可能會引發次生性的災害，最終會演變成為巨大的社會危機。風險、突發事件與危機，既相互關聯，又有所不同。風險的治理需要遵循風險演變的規律，針對風險演化的不同階段采取針對性的措施。一方面要未雨綢繆、曲突徙薪，做好風險的防范與化解工作，在風險還沒有演化成為事實性傷害之前就加以有效的處置，避免發生突發事件的可能；另一方面也要做好緊急響應的準備，有效地處置各種突發事件，包括應對各種突如其來的巨災或危機。由于風險本身往往是無形的，并且也難以準確預測，而突發事件卻是真實發生的事件，因此風險治理應當以突發事件為中心，形成系統化的治理體系，這實際也是當前加強應急管理體系建設的重要目標和內容。

自2003年SARS事件以后，我國開始了綜合性的應急管理體系建設。2007年頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定，國家應建立統一的應急管理體制。2018年3月，全國人大同意設立中華人民共和國應急管理部，將分散在各部門的應急管理職能整合在一起，推動形成了統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。應急管理部的設立，標志著我國的應急管理工作不僅實現了從過去的分散走向了集中，從單一災種應對轉向全方位的綜合應對，而且也推動了應急管理的全過程均衡[2]，實現了風險防范與應急響應并重的工作局面。以應急管理部為牽頭單位，我國的國家治理體系內部已初步形成了一套獨立且統一的應急管理體系。

從組織的角度來看，組建應急管理部門意味著政府職能和責任的分化、突發事件的應對和處置有了獨立統一的制度體系和工作程序，但這種職責和體系的分化，并不完全是出于專業分工的效率考慮。與經濟社會發展中其他事務的治理相比，突發事件的應對存在著根本性的差異，需要依賴不同的治理體系采取不同的治理措施。經濟社會發展的日常工作任務往往具有確定性和重復性等特征，因此它需要一種強調程序化、標準化和效率的組織制度。這套組織制度對突然的變化往往缺乏足夠的敏感性，突發事件卻具有高度的不確定性，應急管理因此需要具有足夠的靈活性和敏捷性。那些為處理經濟社會發展過程中的日常任務而設計的組織制度，就無法勝任突發事件的應對[3]。必須還要設計一套獨立的治理體系，也就是專門應對各種不確定的突發事件的獨立統一的應急管理體系。

需構建常態治理體系與應急管理體系，并實現及時切換

國家治理體系內部實際上存在著兩套不同的子系統，即處理日常社會事務的常態治理體系與應對各種突發事件的應急管理體系。當社會沒有遭遇突發事件的侵襲時，日常的經濟社會發展事務沒有受到干擾，常態治理體系能夠正常地運轉，國家治理主要表現為常態治理；在發生突發事件時，常態治理體系無法有效地應對，就需應急管理體系迅速介入，常態治理體系可能因此暫時擱置局部的運行。因此，提高國家治理體系應對突發事件的能力，不僅需要建構一套獨立于常態治理任務的應急管理體系，而且還需要解決兩套治理子系統之間如何及時地相互轉換問題。

突發事件發生之后，需要及時地啟動應急管理體系，國家治理迅速從常態治理轉換為應急管理。如果不能及時地啟動應急管理，突發事件就有可能發展為危機。當突發事件處理完畢，危機解除后，應急管理活動也要能夠及時退出，恢復日常的社會生活秩序。應對突發事件和推動經濟社會的發展，不僅取決于應急管理能力和常態治理能力，而且也取決于兩種治理狀態的及時切換。從現實來看，兩種狀態間的切換往往是非常困難的事情。突發事件往往都是一些小概率的事件，盡管大多數人或組織在其一生中都會遭遇一些突發事件，但它畢竟不是日常生活的主要內容。突發事件往往處在人們的日常關注之外，包含著一系列“不”的狀態，如“不曾預料到的情況下的不愉快、代表著不曾計劃的事件、不曾經歷過的影響、按常規標準幾乎是無法控制的”等[4]。這一系列的“不”意味著決策者往往無法及時做出適當的決策。正是出于這個原因，迅速“從正常情況轉換到緊急情況”的能力，常被視為應急管理的核心能力[5]。

國家治理議程的轉換與系統耦合

常態與應急治理體系的轉換需要統一的決策中心

突發事件因其對日常生活秩序的威脅，而必須采取超越日常秩序的應對措施，但這并不意味著突發事件的應對是無秩序的，而只是說明突發事件的應對需要采取非同尋常的秩序。常態治理體系和應急管理體系都需要接受黨和政府的統一領導和指揮。這既是我國政治制度的基本要求，也是國家治理的基本要求。如果說突發事件的應對有時需要懸置日常社會秩序、暫停日常工作，那么何時啟動應急管理的緊急措施、何時恢復正常的生活秩序，必須存在著一個統一的決策中心。這個決策中心必須同時擁有做出關于常態治理和應急管理的根本決策的權力。

《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定，各級人民政府負責突發事件的應對工作，統一領導應急處置工作。處置突發事件的應急指揮機構的領導人，應由各級政府的主要負責人擔任。新修訂頒布的《中華人民共和國安全生產法》也明確規定，安全生產工作堅持中國共產黨的領導，實行“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的原則要求，強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任。各生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。這些法律規定充分說明，常態治理工作和應急管理工作統一接受各單位、各部門主要負責人的領導。這意味著兩種狀態的切換能力，實際上取決于領導的決策能力，取決于各級領導能否根據社會經濟運行的具體情況，及時做出“從正常情況轉換到緊急情況”的決策，或者從“危機狀況結束后恢復到正常狀況”。

合理的組織制度有助于保障常態與應急轉換的決策科學性

要理解各級領導是否具備這種快速決策的能力，只能去決策的模式中去尋找[6]。理想的決策是以完備的信息、方案以及理性能力為基礎的，然而突發事件的不確定性意味著并不存在完備的信息，也無法比較各種可能方案。能夠及時付諸實踐的方案非常有限，按照法律要求，決策者既要管生產（經濟社會發展的日常事務）也要管安全（各種突發事件），然而他（或她）的注意力卻非常有限。不論是生產問題（經濟社會發展事務）還是安全問題（突發事件），只有當它受到決策者的關注時，才有可能得到解決。這意味著突發事件或安全問題需要與其它事務一起，相互競爭以獲得決策者的注意力。任何有關“從正常情況轉換到緊急情況”或者相反狀況的決策，在根本的意義上都取決于決策者的注意力分配情況，即取決于他（或她）如何在不同的事務之間分配注意力。

在一般情況下，作為一系列“不”的突發事件，更難獲取到決策者的關注。突發事件的小概率決定著決策者不大可能對它分配過多的注意力，日常事務吸引著決策者更多的關注。因此，兩種治理狀態的切換困難，更多的是“從正常情況轉換到緊急情況”的困難。對于決策者而言，只當他（或她）注意到突發事件時，才會啟動應急管理。提高“從正常情況轉換到緊急情況”的能力，就需要改變決策者對突發事件的注意力分配情況。設計更為合理的組織制度可能是一種解決辦法，因為決策者注意力分配既受到個人認知因素的影響，也受到組織制度因素的調節。組織制度的功能就在于提供“一般性刺激因素和注意力導向因子”，來引導決策者的注意力分配和行動[7]。事實上，決策一般也是發生在組織環境之中，決策者對問題的關注受到組織的信息處理過程的調節。

議程設置模式要求常態與應急體系的有機耦合

決策者都不可能對其沒有關注到的問題做出決策，大量的社會問題在受到決策者的關注之前，需要通過組織的信息處理環節。這個環節對社會問題起到了某種過濾、篩選和聚合的作用，以確保提交給決策者的都是比較重要或緊急的問題。考慮到突發事件的小概率特征，有關突發事件的信息就很容易被其他的信息所遮蔽、覆蓋，從而“淹沒”在信息的“海洋”里，因此很容易在這個信息處理的過程中就被過慮、篩選掉。要確保突發事件能夠及時得到決策者的關注，必須首先對這個信息處理過程進行優化，讓與突發事件相關的信息可以“脫穎而出”，得到更為優先的處理，從而更容易獲得決策者的關注。“非典”危機之后，中央政府就建立了中國傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統，以確保基層衛生醫療機構監控到的各類突發傳染病信息能夠及時地傳遞到國家衛生部門。

優先信息渠道的建立只是解決問題的第一步，決策者最終是否能夠及時做出“從正常情況轉換到緊急情況”的決策，還進一步取決于組織的議程設置模式。所謂議程設置，就是要列出政府優先處理的事項。突發事件信息得到優先的處理，并不代表它一定就會成為政府優先處理的事項。因為在一般的意義上，議程設置需要問題、方案和決策的機會同時存在才有可能成功[8]。由于存在著個人的注意力瓶頸以及時間的限制問題，組織決策的機會往往是稀缺的，組織并不是隨時都可以進行決策。只有在決策機會出現時，組織才會啟動決策過程。各種各樣的問題都在爭取在此時進入這個決策場合。由于時間的限制，那些已經匹配有解決方案的問題自然會得到優先的關注而進入政府議程。議程設置的這種模式意味著，國家治理體系的兩個子系統必須實現有效地結合，因為只有耦合的系統才更有可能將問題、方案和決策的機會聚合起來[9]。

常態治理與應急管理的結合之道

新冠肺炎疫情防控充分說明了治理議程及時轉換的重要性。2021年1月14日，國務院聯防聯控機制召開電視電話會議，明確強調要健全常態化向應急及時轉換的指揮體系，發現疫情要及時激活應急指揮體系。在2021年8月5日召開的國務院聯防聯控機制新聞發布會上，有關專家也明確指出，“常態和應急機制轉換慢”是此前發生的幾起聚集性疫情的重要原因。

影響常態和應急機制轉換慢的因素有很多，個人決策的有限理性模型和組織決策的議程設置模式是主要影響因素。面對突發事件的小概率性及其種種不確定性，人們往往低估突發事件發生的可能性，組織在常規的信息處理過程中也往往容易過濾掉與突發事件相關的信息。如果事先沒有做好準備，沒有現成的有效解決方案，決策過程就很容易中斷。除了需要建立健全應急信息的溝通渠道之外，還需要加強常態治理與應急管理體系之間的結合，著力于促進問題、方案與決策機會的耦合。

首先，應當加強國家治理的決策系統與應急管理體系的有效結合。在實踐中，以應急管理部牽頭的應急管理體系主要負責的是與突發事件有關的政策執行問題，如風險防范、應急準備、應急處置等任務，并不擁有啟動應急響應的決策權力。如果決策與執行的權力是分開的，并且兩者之間沒有形成緊密有效的聯接，就會造成兩者之間的脫節。一方面，決策可能很難得到執行；另一方面，決策可能也會不及時，容易脫離實際情況。因為執行部門往往掌握著大量的專門信息和專業知識，公共決策如果缺少專業執行部門的參與，就很難取得成功。這實際上意味著決策與執行之間的有效聯接應當包含兩個方面：一是應當加強決策部門對執行的控制，如監督、考核以及其他權力；二是要加強執行部門對決策過程的參與，包括評估問題的重要性以及提供可行的解決方案。

從我們國家的實際情況來看，決策系統對應急管理體系具有很強的控制能力，這種控制主要是通過正式的科層體系來加以實現。其中，黨的集中統一領導是關鍵，這也是我們的制度優勢，它能夠保證中央的各項決策在各個領域都能夠得到有效地執行。我們國家還設置了很多與應急管理工作有關的議事協調機構，如國家減災委、國務院安全生產委員會、國務院抗震救災指揮部、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林草原防滅火指揮部等。雖然這些機構在很大程度上并不是為了促進執行部門的決策參與，還是會密切影響到有關協同的促進與執行。這些機構往往具有臨時的性質，權威性也可能都存在一定的問題。目前我國應急管理體系與最高決策系統之間的聯接還較為薄弱，存在著進一步增強的需要。增加這兩者之間的聯接，有利于推進國家治理議程及時地從常態治理轉換為應急管理，提高國家治理體系及時啟動應急響應的能力。

其次，應當加強常態治理體系與應急管理體系之間的結合。在分散的個人活動中，松散的市場體系及其內在的競爭機制可以帶來效率方面的優勢。在組織管理中，各部門、各業務之間的分工，也具備提高效率的作用。在組織管理中，最為突出的問題可能就是“部門主義”，每一個部門都會強調本部門工作的重要性。部門之間的聯系與合作往往嚴重不足，甚至有時會出現相互對抗、以鄰為壑等極端情況。從國家治理來看，常態治理與應急管理這兩種形態之間大不相同，甚至有時是相互沖突。例如，當國家啟動應急響應的緊急措施時，日常的社會生活秩序可能就被打破，常態治理就可能暫時擱置以讓位于緊急事件的處理。相應地，如果決策者的注意力集中在常態治理領域，突發事件的應對就很難及時啟動。因此，在實踐中往往會看到兩種治理形態之間的對立與緊張，這在很大程度上會影響甚至是阻礙國家治理議程的及時轉換。

解決的辦法無疑是推進兩種體系之間的有機結合，結合的方式可以表現為兩種類型（或視角）。從應急管理體系的角度來看，就是推進應急管理工作的常規化，即在應急管理體系中區分出常態化與非常態化的應急管理[10]。常態化的應急管理工作包括日常的風險防范與化解、應急預案的準備與演練、風險的監測與預警等，以及一般的突害或突發事件（即一般意義上的“正常事故”）的應對。這些常態化的應急管理工作并不完全都是由應急管理部門來承擔，很多任務其實是需要常態治理體系來完成。承擔常態治理任務的部門或組織，應當居安思危，為可能的風險或突發事件做好方案、物資、人員等方面的準備。只有當組織準備好現成的應對方案，應急處置的行動才會及時有效，國家治理議程也才會更容易因時轉換。

結論

任何系統的發展都會經歷分化與整合的過程，國家治理體系也不例外。面對新冠肺炎疫情的沖擊以及復雜的國際國內形勢，統籌發展與安全已經成為當前國家治理的重要任務。國家治理體系不僅要適應常態化的社會治理需要，更要著眼于應對重大突發公共危機的治理要求。因此，國家治理體系需要分化為以治理經濟社會發展事務為中心的常態治理體系和以處置各種突發事件為中心的應急管理體系，以提高應對不同任務的能力。建立健全應急管理體系，增強了國家治理體系應對各種風險、突發事件和危機的能力。突發事件的應對不能以犧牲經濟社會的發展為代價，突發事件的不確定性是最為核心的問題，國家治理體系必須能夠在這兩種狀態之間及時地切換。國家治理兩種體系的及時轉換就成為現代國家治理能力的重要要素。應當通過制度建設和體制優化，推進應急管理體系與決策系統、常態治理體系之間的耦合，推進常態與應急相結合的國家治理體系的建立。

【本文作者為南京師范大學公共管理學院教授、國家安全與應急管理研究中心主任；本文系國家社科基金國家應急管理體系建設研究專項“公共決策視角下重大疫情的應急響應機制研究”（項目編號：20VYJ065）的階段性成果】

注釋

[1]童星、張海波：《基于中國問題的災害管理分析框架》，《中國社會科學》，2010年第1期，第132—146頁。

[2]張海波：《應急管理的全過程均衡：一個新議題》，《中國行政管理》，2020年第3期，第123—130頁。

[3]Arjen Boin, The New World of Crises and Crisis Management: Implications for Policymaking and Research, Review of Policy Research, 2009, 26(4)：367-377.

[4]Uriel Rosenthal & Alexander Kouzmin, Crises and Crisis Management: Toward Comprehensive Government Decision Making, Journal of Public Administration Research and Theory, 1997，7(2)：277-304.

[5][6][美]羅伯特·希斯著、王成等譯: 《危機管理》，北京：中信出版社，2003年，第5頁、第181頁。

[7][美]赫伯特·西蒙著、詹正茂譯：《管理行為》，北京：機械工業出版社，2013年，第105頁。

[8][美]約翰·金登著、丁煌、方興譯：《議程、備選方案與公共政策》，北京：中國人民大學出版社，2004年，第224頁。

[9]Dana A. Dolan, Multiple Partial Couplings in the Multiple Streams Framework: The Case of Extreme Weather and Climate Change Adaptation, Policy Study Journal, 2021, 49(1):164-189.

[10]童星：《兼具常態與非常態的應急管理》，《廣州大學學報（社會科學版）》，2020年第2期，第5—15頁。

責編：于 飛／美編：石 玉

Theoretical Reflections on Improving the National Governance System

that Combines Normality and Emergency Response

Wang Jiafeng

Abstract: Coping with emergencies is different from governance of normal affairs. The national governance system should include both the normal governance system whose central task is to boost economic and social development and the emergency management system to tackle various emergencies. Though the differentiated development of the two helps to improve the capabilities of both normal governance and emergency management of the national system, it is inconducive to unifying development and security. So decision-makers should be able to transfer rapidly between the two agendas and to improve the normality and emergency integrated national governance system.

Keywords: national governance system; normal governance; emergency management; transfer of agendas; integration

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