摘 要:促進城鄉融合發展，是鄉村振興戰略要求下圍繞鄉村建設、加快推進鄉村治理現代化的創新路徑遵循。推動城鄉高質量融合發展必須重新定位“鄉”與“城”關系，打破城鄉空間發展不平衡、城鄉要素流動不暢通、城鄉產業融合不充分、城鄉共治格局不完善等主要障礙，通過健全空間規劃與用途管制體系、加強要素資源市場化創新配置、創新一二三產業融合發展和構建城鄉一體多層級治理網絡，強化城鄉自身的內在發展動能，推進城鄉融合治理的升級再造。

關鍵詞:鄉村振興 城鄉關系 城鄉融合發展 高質量發展

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時提出“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路”，推動城鄉高質量融合發展勢在必行。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出“全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。黨的二十大就鄉村振興與城鄉融合提出進一步要求，要全面推進鄉村振興，“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。”當前，城鄉發展不平衡、農村內部發展不充分等問題依然突出，因而有必要深入思考鄉村振興戰略和城鄉高質量融合發展的邏輯關系。從國家戰略來說，鄉村振興的本質是農業農村現代化實現全方位的轉型升級，在實施這一戰略進程中要實現城鄉高質量融合發展，必須改變以往“農村發展只是農業發展、農村功能只提供農產品”的傳統思路，樹立“城鄉等值”“共存共榮”“共建共享”的新發展理念，共同推進現代化建設新征程。

重新定位“鄉”與“城”關系

在現代化進程中，我國城鄉關系政策經歷了從“統籌城鄉發展”到“推動城鄉發展一體化”再到“城鄉融合發展”的三次轉變。黨的十九大報告首次提出“城鄉融合發展”，是我們黨站在新歷史方位背景下，提出的新型城鄉關系發展格局，意味著鄉與城不再是阻礙發展的地域“界限”，二者互為補充、并行發展，兼具共同生產、生活等多重功能。黨的十九屆五中全會提出的新型工農城鄉關系，則強調城鄉等值理念下探索“共存、共建、共贏”新機制，從而帶動城市與鄉村兩個空間共同發展，形成城鄉協調互動、優勢互補的局面。黨的二十大提出“堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”。堅持城鄉融合發展是鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興的應有之義，也是新時代新征程構建新發展格局，推動高質量發展的必然選擇。由此，新時代推動城鄉融合發展，需要從戰略高度把握和處理工農城鄉關系，以更廣闊的視野協同整體推進城鄉融合發展。

堅持共存理念，確立城鄉關系新方位

鄉村和城市作為人類社會生產生活、繁衍發展的基本場所，經歷了歷史分隔、互動與融合的動態過程。從目前社會發展來看，與城市相比，無論是基礎設施建設、公共服務供給還是民生保障水平等方面，農村都存在一定的差距。強調城鄉融合發展，旨在重新思考新型城鄉關系，發掘二者之間密不可分的關聯，既在價值取向層面糾正“按城市發展套路嫁接鄉村發展”的錯誤認知，又在實踐操作方面致力于破解城鄉二元體制，實現更高質量的全面融合。因此，必須堅持“城和鄉是互促互進、共生共存”的理念，審視城鄉問題的時代延續與變革互動，加快打破城市和鄉村的分割邊界，走向“一體化”發展進程。一方面，隨著鄉村振興戰略的實施，中央財政資金持續向農業農村傾斜，全國范圍內資源配置以及基本公共服務的供給，進一步向農業農村下沉，為農村經濟現代化發展開拓了新的實現路徑；另一方面，確保農業農村優先發展的同時，鼓勵城市找到發展的真正核心動力，實現城鄉產業、資金、技術及人力資源等的新型融合，加快破除城鄉二元結構、縮小城鄉發展差距。

秉持共建邏輯，推動城鄉關系新調整

城市和鄉村并不是獨立存在的兩個空間，二者地域相鄰、利益相關、文化相連，共處一個生態系統，互為依存又相互貫通，因此，要秉持城鄉共生共存、功能互補和空間共享的發展理念。一方面，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，加快農村基礎設施建設和社會事業發展，改善農村生產生活條件，拓寬農民增收渠道，堅決補齊“三農”短板，通過充分發揮鄉村振興支農投入、構建多業態鄉村產業、培育新型職業農民等多重推拉力的作用，激活鄉土社會發展內生動力。另一方面，通過轉變城市發展方式，搭建城鄉對接、深度融合、雙向賦能、共建共贏的平臺，用工業化引領農業現代化，以新型城鎮化促進鄉村振興，以此不斷推動“人、業、地”城鄉聯動，協同建設城鄉生產空間、生活空間與生態空間，推動城鄉融合發展取得實效、行穩致遠。

探索共贏路徑，深化城鄉關系新融合

只有城鄉形態實現差異化的互利共存、城鄉產業鏈實現互接升級、城鄉資源實現互換流動、城鄉基礎設施實現互通對接、城鄉居民實現互動共治，才能構建共贏共享的城鄉融合新格局。從要素保障看，加快構建城鄉一體的新型基礎設施，推動城鄉教育、醫療、文化、社保資源均衡配置，特別要在推進城鄉融合發展的體制機制改革上下功夫，著力破解農業農村發展的深層次問題，從而讓億萬農民群眾共享城鄉融合發展的成果；從產業結構看，城市具有先發優勢和輻射作用，農村作為生態產品主要供給者，則依托于“農業+產業”“農業＋經營”“農業＋推廣”等現代化生產模式，應優化調整農業產業結構、重點提高農業生產效率、構建新型農業生產經營者隊伍，找到適應農村規律的發展架構；從空間范圍來看，縣域是推進城鄉融合的最佳空間地理單元，應發揮縣城連接城市、帶動鄉村的作用，賦予縣級更充分轉化政策、整合資源的自主權，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，推動城鄉齊頭并進，實現互動基礎上的城鄉融合。

明確城鄉融合發展的主要障礙

推進城鄉融合發展是新發展階段破除城鄉二元結構和解決“三農”問題的邏輯方向。近年來，借力鄉村振興戰略和城鄉統籌發展，我國農業農村改革不斷深化，城鄉融合發展體制機制不斷完善，城鄉面貌、農業產業、農民生活發生巨大變化；城鄉要素雙向流動逐步暢通，城鄉發展系統進一步轉型；農村產業融合與發展能力大幅提升，城鄉布局進一步優化。但隨著城鄉融合發展改革步入關鍵期，涉及的深層體制機制問題進一步顯露，比如城鄉規劃布局、產業融合發展、資源要素融合以及基層治理優化等，仍然是今后改革的重要課題。

城鄉空間發展不平衡

長期以來，中國社會結構最主要的特征是城鄉二元結構，也由此產生了一些特有的城鄉空間分隔問題，即“在城市化及其空間生產過程中，城市具有突出的空間優勢，各類資源向城鎮聚集，城市空間不斷擴展。而鄉村處于相對劣勢地位，持續受到城市空間的侵占和擠壓，在一些地區甚至出現了村莊衰敗甚至空心化，從而形成了不平等的空間結構與布局”[1]。這一空間隔離現象是在工業化、城鎮化大潮背景下，人口布局、扶貧搬遷等演化的結果，不僅帶來城鄉自身發展危機，更致使城鄉空間差異變為城鄉空間差距。包括城鄉要素市場存在壁壘，資源的配置和流動向城市傾斜；鄉村空間管控制度面臨“水土不服”的困境，制度初衷與現實環境存在張力；城鄉居民空間上的差異造成公共福利的享有差距，造成農村人口持續外流和空心化現象，也給建立在空間區劃和人口分類基礎上的傳統治理體系帶來了沖擊。

城鄉要素流動不暢通

城鄉要素流動的核心是破除要素自由交換和合理配置的體制機制壁壘。受城鎮化發展偏向和二元思維的影響，城強鄉弱的發展態勢不斷固化，即人才、土地、資金等優質資源向城市單向流動，引致城鄉流動循環中的梗阻和失衡。從勞動力要素角度看，受權益保障程度、配套支持政策雙重因素的影響，在沒有明顯優越的福利待遇的情況下，城市人才主動向鄉村流動的可能性較低。不僅如此，農民工群體的社會地位和合法權益尚未得到充分保障，城市內部新二元結構的矛盾逐步顯現。從土地要素角度看，鄉村的產權劃分、集體概念的界定尚不完善，農村土地經營權的流轉置換還缺乏科學手段，農村土地抵押、宅基地轉讓依舊面臨制度障礙。從資金要素角度看，由于農村的基礎設施較為薄弱，金融市場和資金運營發育滯后，投資者和鄉村本地居民在投資相關利益分配上多有沖突。

城鄉產業融合不充分

我國長期二元結構已經造成城鄉“一條腿長、一條腿短”的發展格局，傳統產業結構、產業體系、產業規模、產業布局與城鄉融合發展要求不匹配，克服原有的產業鏈阻礙因素、實現現代產業轉型升級，成為適應經濟發展需要的突破口。尤其是受農業農村產業發展本身的限制，缺乏金融投資、市場參與等動力機制，社會資本參與鄉村開發建設的動力和意愿不強。這樣一來，包括科技、資本、勞動力等在內的重要生產要素資源不斷流入到城市相關部門，造成城鄉產業融合困難、兩極不平衡的發展態勢。包括鄉村產業融合層次程度低，農業多功能挖掘不足，農產品產業鏈較短、產品附加值低；城鄉融合的品質不高，休閑農業和鄉村旅游發展水平不高，新型電商經營主體規模小、分布散、監管難等問題突出；融合的支撐要素不強，土地、資金、技術、人才及市場等支撐不強；融合的主體帶動較弱，鄉村生活基礎設施配套性差，對產業人才的吸引力不足，利益聯結機制尚待進一步完善。

城鄉共治格局不完善

隨著城鄉關系向著城鄉融合的方向轉變，社會發展的延續樣態及其治理的內在需求，對社會治理提出了新的命題。一方面，城鄉共治的新格局需要形成城市治理和鄉村治理的聯動，尤其是治理事務的有效融合，包括城鄉公共服務一體化體系的建立、城鄉治理機構的協同、城鄉均等化服務和村級治理的有效結合等；另一方面，城鄉共治格局也要在“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”路徑中構建“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，但在鄉村空心化這一背景下，人民群眾的參與意識和自治能力還不到位，不能有效回應城鄉治理現代化的社會需求。

探索城鄉高質量融合發展路徑

當前亟待解決的制約城鄉融合的空間、要素、產業、治理等問題，都需要通過高質量發展以“立”促“破”。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出“要建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉村流動，增強農業農村發展活力”。這標志著未來很長一段時期內，健全城鄉融合發展體制機制的重點是深化農業農村改革、推動農業農村發展現代化。由此，對標鄉村振興的戰略要求，推進城鄉融合發展需要立足于農業農村發展短板及弱項。

建制合理，健全空間規劃與用途管制體系

城鄉規劃不能完全照搬“城市統籌鄉村”的傳統做法，而應在尊重城市和鄉村各自主體性的基礎上，正確理解城鄉一體化的發展格局，科學合理調整城鄉空間布局。首先，國家建制是國家政權的組織體系及行政機構的空間安排，包括地域范圍、資源配置，以及實現資源配置的政策機制等內容，由此形成了建制設置影響城鄉發展的作用機理[2]。伴隨城鄉融合進入提質升級的發展階段，依托行政建制所構建的系統化、科學化指標體系，要充分考慮區域輻射帶動能力及環境承載能力，著力于推進行政資源的區域整合和優化供給。其次，在同一建制下，政府應更多關注末端行政層級的發展，包括落后地區小鄉鎮、街道或村落對資源的獲取和使用能力。在建立消除隔離和差異的權力配置體系基礎上，避免擠壓農業、農村的發展需求，增強保護鄉村空間生產的內源性和村民主體性。最后，修改完善相應的政策配套體系，重點在劃定單元類型、創新人員編制、優化機構設置以及重塑政府職能等方面提供政策支持和保障。

要素盤活，加強鄉村資源市場化創新配置

面對城鄉之間發展不平衡、農村生產要素利用不充分的局面，關鍵在于創新資源要素的市場化配置，為鄉村振興注入資源和政策活力。首先要激活和創新鄉村的土地要素。為適應現代農業化的需要，2022年1月，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，明確了全域土地綜合治理試點地區的工作目標和任務，要求賦予以鄉鎮為基本實施單元（整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊）更大土地配置自主權。依據這一政策支持，整體推進農用地整理、建設用地整理，嘗試采取入股、聯營、出租等方式優化鄉鎮生產、生活、生態建設布局，是試點鄉鎮組織開展土地綜合整治工作的重要抓手。其次要推行鄉村專業人才培育工程。做好“三農”工作要抓住新型職業農民培育試點契機，在財政稅收、金融貸款、保險保障等方面給予扶持，通過激發農民創造力提高農業農村生產力。最后，創新鄉村中的金融和社會資本要素。依據農業產業特征和資產稟賦，加快建立涉農資金統籌整合長效機制，建立風險分擔機制與資本下鄉激勵政策，推動金融和社會資本更多投向鄉村。

振興經濟，推動一、二、三產業融合發展

加快轉變農業農村發展方式，引領帶動優勢特色產業轉型升級，進而獲得經濟、生態、文化等效益最大化。首先，以科技創新構建現代農業。借助大數據、物聯網、云計算等新一代科技力量，積極促進“互聯網＋農業”的現代農業綜合性試點，探索農產品電商銷售模式，推動傳統農業加速向數字化、精準化、集約化、系統化轉變。其次，依托資源優勢延伸現代產業鏈。依托區位現有農業產業基礎，促進傳統農業與旅游業、觀光業、展覽業、采摘業等互聯互通，不斷拓展農業功能、優化農產品結構、促進農民就業增收，以此推動鄉村振興工作走上新臺階。此外，建立“一盤棋”利益聯結機制。從培育多元融合主體、發展多類型融合業態、打造融合載體等方面著手，探索“企業+合作社+農戶+政府”等多種結對方式，力爭形成協作共進的抱團式發展格局，有效帶動農民增收。

共同締造，構建城鄉一體多層級治理網絡

實現城鄉公共服務均等化和治理結構優化，是城鄉社會福利的再調節。近年來城鄉融合發展塑造了新型社會形態，與之相應的社會治理事務也具有典型的城鄉互動特征。為有效回應這一治理要求，首先要以城鄉互動為載體構建均等化的公共服務體系。黨的二十大報告提出：“不斷實現人民對美好生活的向往”。“美好生活”反映了人民群眾需求的多樣化和多層次，群眾在就業、醫療、教育、養老等民生領域還存在不少難題。在未來的發展中，應繼續把城鄉建設作為一個整體系統看待，以補短板、增優勢、共推進為原則，推進公共基礎設施建設全域覆蓋，真正使最基層農戶享受到服務程度均等化和服務內容均衡化的政策紅利。其次要打造一體多元的城鄉治理主體體系，豐富自治、法治、德治的內涵和形式，推動包括政府、企業、社會組織和群眾等在內的多元主體共治，將各個共建主體的治理資源有效協同和融合，構建緊密聯系、精準服務、價值共享的治理網絡。

【本文作者為華中師范大學政治學部教授、湖北大學公共管理學院院長；本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社會科學基金重大項目“黨的十八大以來推進社會主義基層民主政治建設的實踐和經驗研究”（項目編號：22ZDA064）的階段性研究成果】

注釋

[1]林聚任、劉佳:《空間不平等與城鄉融合發展——一個空間社會學分析框架》,《江海學刊》，2021年第2期，第120—128頁。

[2]陳軍亞：《國家建制設置的雙重功能與城鄉融合發展》，《學海》，2020年第4期，第107—112頁。

責編：程靜靜／美編：石 玉

High-Quality Integrated Urban-Rural Development in the Context of

Rural Revitalization Strategy

Chen Rongzhuo

Abstract: Promoting the integrated development of urban and rural areas is an innovative path to carrying out rural construction and accelerating the modernization of rural governance under the requirement of the rural revitalization strategy. Such high-quality development requires repositioning the relationship between the urban and rural areas, overcoming major obstacles such as unbalanced development of urban and rural areas, poor flow of urban and rural elements, insufficient integration of urban and rural industries, and imperfect pattern of urban-rural joint-governance. By improving the systems of spatial planning and usage monitoring, enhancing the innovative market allocation of factor resources, innovating the integrated development of the primary, secondary and tertiary industries, and building a multi-level governance network of urban-rural integration, we can strengthen the intrinsic development momentum of urban and rural areas and promote the upgrading and reengineering of integrated urban-rural governance.

Keywords: rural revitalization; urban-rural relation; integrated urban-rural development; high-quality development

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