摘 要:近年來，日本通過制定實施農食產品出口促進政策，農產品生產能力和出口額大幅提升，農業國際競爭力和糧食安全保障能力明顯增強。立足于黨的二十大提出的加快建設農業強國的要求，以及我國作為世界人口與農產品產消大國的現實基礎，在推動建設社會主義現代化強國的過程中，我們可以借鑒日本在“進攻中進行防守”戰略思路和政策實踐，探索實行更為積極主動的糧食安全保障政策，積極支持擴大優勢農產品出口，提高我國農業產業國際競爭力，增強在開放市場條件下動態保障農產品供給和糧食安全的能力，為加快農業強國建設提供新動能。

關鍵詞:日本 農產品出口 農業強國 貿易強國

【中圖分類號】F753 【文獻標識碼】A

新發展格局背景下我國需進一步提升農業產業國際競爭力

隨著人口數量的持續增長和新型城鎮化建設的深入推進，我國食物需求總量剛性達峰問題不可避免。從每人每天食物能量攝入量的國際經驗來看，我國人均食物需求量仍存在7%~20%的增長空間。再加上中等收入群體規模的大幅擴張，以及相當于一個中等國家的人口實現全部脫貧，未來優質、健康食物消費的增長空間巨大。由此可見，無論從食物需求總量還是人均食物需求量來看，我國糧食安全保障之路始終任重道遠、充滿挑戰。

長期以來，我國對糧食安全主動權的把握主要通過采取近似傳統保守型的戰略政策，很大程度上是通過“強供給”和“抑需求”來實現政策目標。在“強供給”方面，我國實行最嚴格的耕地保護制度，強調“藏糧于地”“藏糧于技”，不斷提高糧食綜合生產能力，本世紀以來已經實現糧食生產“十九連豐”。在“抑需求”方面，我國從2007年開始對食物產業鏈上的工業加工行業實行了抑制性的政策，例如，2007年國家發展和改革委員會出臺《關于促進玉米深加工業健康發展的指導意見》，提出 “十一五”期間將玉米深加工用糧規模占玉米消費總量的比例控制在 26%以內的調控目標。雖然2015年之后在推進農業供給側結構性改革和體制機制創新的背景下，相關抑制性政策有所調整，約束條件變得寬松，但以抑制為主的政策基調尚未改變。

毋庸置疑，作為世界人口與農產品產消大國，我國采取“強供給”的政策導向十分必要。但在開放市場條件下，特別是在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局大背景下，“抑需求”的政策取向還有調整和完善的空間。未來一個時期，國際形勢面臨諸多不確定性：一方面，關鍵技術“卡脖子”問題、新冠疫情帶來的供給鏈和產業鏈安全問題均引起各國高度重視，我國利用國際市場確保國內糧食安全的難度預期不斷提升；另一方面，在世界人口規模持續擴張的背景下，國際農業、食品及其關聯市場面臨著重大發展機遇，尤其是“超越肉類”（人造肉或植物肉）的發展對膳食營養均衡和環境改善都有一定的正向效果，可能對國際農產品貿易格局產生重大影響。

在此背景下，為確保未來糧食安全主動權牢牢掌握在自己手上，有必要對食物需求總量峰值采取更為廣度的區間把握，并對“抑需求”的農業、食品及其關聯產業政策進行深度審視。進而，充分利用我國14億消費者的規模優勢，在適度擴大食物和農業原料進口基礎上，探索構建跨部門的、積極進攻型的農業、食品及其關聯產業綜合集群政策，降低農業、食品及其關聯產品的邊際成本，積極推動農業、食品及其關聯產品的出口規模繼續增長，提升國際定價話語權，更好掌控糧食安全主動權。這必將成為加快我國農業強國和貿易強國建設的新動能。

日本與我國是一衣帶水的鄰邦，也是一個以出口為經濟發展戰略核心的國家。第二次世界大戰之后，從鋼鐵和石化產業的興起，到20世紀70至80年代的半導體戰略貿易政策，再到現在正在實施的農食產品出口（農林水產品與食品的簡稱）促進政策[1]，日本利用規模化優勢在戰略性貿易政策應用方面走在了世界前列。“他山之石，可以攻玉”。黨的二十大要求加快建設農業強國，立足于我國作為世界人口與農產品產消大國的現實基礎，以及加快推進高水平對外開放、全力融入新發展格局的客觀需要，學習借鑒日本農食產品出口促進政策，或許對我國進一步提升農業產業國際競爭力和糧食安全保障能力有一定的正向意義。

日本農食產品出口促進政策的主要內容與績效

進入21世紀以來，“少子化”帶來的人口縮減和老齡化問題不僅困擾著日本經濟，也加快了日本農業萎縮和農村過疏化，農業后繼無人成為制約其農業農村發展的關鍵問題之一[2][3]。日本農食產品出口促進政策的提出就是要從根本上提高日本農業競爭力[4]。總的來說，這項政策以發展國際旅游業為重要抓手，試圖把赴日到訪對象作為未來農產品和食品消費的顧客對象進行開拓并建立穩固的客戶關系；同時將以官民一體化*和補貼資金支持為核心的戰略性貿易政策應用進一步延伸到農業與食品產業，最終作為“轉守為攻”的有力政策工具，以創造農業和農村的新增長極。

日本農食產品出口促進政策的主要內容

本研究將日本農食產品出口促進政策系統總結為涵蓋戰略目標、制度體系、運營模式、資金支持和應對壁壘等五部分內容的全產業鏈的農食產品出口促進政策支持體系。

戰略目標。日本農食產品出口促進政策設定 了中長期的農產品出口額總目標。要求日本農產品出口額在2025年達到2萬億日元（約占其農林水產業總產值的35%），在2030年達到5萬億日元（約占其農林水產業總產值的88%）。同時，瞄準重點產品出口的具體國家，針對具體出口的農產品品種及其出口設定了具體目標和具體措施；要求通過官民一體的農產品與食品出口促進體制強化海外宣傳，進一步開放市場。

制度體系。日本農食產品出口促進措施來源于日本農業政策的“由防守為主轉變為主動出擊”。2013年成立的農林水產業與地域活力創造本部，以及同年推出的《農林水產業與地域活力創造計劃》是新時期日本“主動出擊”的農業政策體系的核心，涵蓋農業生產、加工、流通和農產品出口等領域強化農業競爭力的具體措施。2015年發布的《食物·農業·農村基本計劃》和2016年的《農林水產業出口強化戰略》進一步提出了強化農產品出口的具體措施和目標。為了進一步夯實和完善農產品出口促進體系，日本于2020年頒布并實施了《農林水產品及食品出口促進法》（以下簡稱為《農食產品促進法》），主要包括三方面核心內容[5]。一是明確領導和組織管理體系。《農食產品出口促進法》的重要組成部分之一是建立跨部門整合的農產品出口促進組織管理體系。該組織管理體系規定，在農林水產省（相當于我國的農業農村部）設立農林水產品及食品出口總部，由農林水產大臣（即部長）任總部部長，主要成員有內政部長、外交部長、財政部長、勞動衛生和福利部長、經濟貿易和工業部長、土地基礎設施運輸和旅游部長等。農林水產品及食品出口總部主要負責制定農產品出口促進的基本政策，并對出口促進的具體實施計劃進行事前準備和進度管理。二是明確出口便利化措施。《農食產品出口促進法》明確表示，過去法律上沒有規定，但需出具的出口證明書、指定生產地區、對加工設施的認定等具體證明，主管部長和各都道府縣長官等可以自主制作和出具，也可以由專業的私人注冊證明機構開具證明。三是制定針對農產品出口企業的支援措施。《農食產品出口促進法》規定，得到審批許可的農產品出口企業的出口計劃，將適用于日本政策金融公庫（即政策性銀行）的融資、債務擔保等支援措施。

運營模式。一是實行官民一體化運營模式。日本中央政府在農林水產省設立組織機構，以日本農林水產品和食品出口計劃為核心，聯合日本農畜產業振興機構（ALIC）和日本貿易振興機構（JETRO）的日本食物出口促進中心來實現政府和企業的有機銜接，共同促進本國出口農產品的生產、加工、出口和海外宣傳推廣。日本地方政府則通過積極配合實施中央政府的出口計劃和加大宣傳推廣本地農產品等方式促進地方農產品出口。二是建設出口農產品生產基地。根據具體農產品的出口目標和重點農產品出口的具體國家目標，日本政府在全國47個都道府縣建立了出口農產品的生產基地，通過資金補貼和基礎設施投資等方式，鼓勵生產有特色、高品質，且符合出口去向國消費需求偏好的農產品。

資金支持。日本政府對參與出口市場的農業關聯產業生產者施以資金扶持與投資支持：一是對敢于冒風險的農產品出口企業進行投資支持，解除出口企業的后顧之憂；二是培育和擴張出口農產品的生產基地，對生產基地給予資金補貼和基礎設施投資；三是政府出資構建能夠保障大體量、高品質農產品持續出口的物流體系；四是對官民一體化運營模式的搭建和運行進行資金支持。

壁壘應對。為了消除和減少出口農產品可能遭遇的貿易壁壘限制，日本政府通過跨部門合作，建立了統一的精準應對出口壁壘的相關措施。如2022年日本在強化首腦外交基礎上開展官民一體化協作，促使英國和印度尼西亞取消了對日放射性農林水產品和食品的進口限制。

日本農食產品出口促進政策的績效

在農食產品出口促進政策的指導下，日本農產品出口額已經超過預期的1萬億日元目標，而且出口繼續呈現增長態勢。從總體看，農林水產品出口額從2012年的4497億日元增長到2021年的12385億日元，總體增幅達1.75倍。其中，同期農產品出口額從2680億日元增加到8043億日元，增幅達2倍。從具體品種來看，扇貝、牛肉、酒類飲料、蘋果、柑橘、草莓和梨等出口增幅較大，日本威士忌生產甚至實現供不應求。據我國與日韓兩國的海關統計數據，自2013年日本開始實施出口促進政策至今，中韓兩國農產品出口總額的年均增速均小于日本的年均增速。

基于日本農食產品出口促進政策的思考與建議

日本面臨的糧食安全保障壓力大、鄉村衰敗和過疏化（空心化）、農業后繼無人等問題，與我國當前農業農村面臨的形勢有一定相似性。在此背景下，日本通過制定并實施積極進攻型農業、食品及其關聯產業戰略性政策，既有效擴大了農產品出口、增強了農業國際競爭力，又增強了糧食安全保障能力、提高了綜合國內生產能力、促進了農業農村發展。日本在“進攻中進行防守”的農業發展戰略思路和政策實踐對我國加快建設農業強國具有一定的借鑒意義。

首先，探索實行更為積極主動的糧食安全保障政策。在堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，把飯碗牢牢端在自己手上的同時，應充分發揮我國市場空間廣闊、回旋余地大、農產品品種豐富、45歲以上農業產業人口返鄉在鄉多、人造肉（或植物肉）發展尚處起步階段等特點，實施更加積極主動的農產品出口貿易政策，支持擴大優勢農產品的出口，提高我國農業產業國際競爭力，增強在開放市場條件下動態保障農產品供給和糧食安全的能力。

其次，明確中長期農產品出口戰略目標。以鄉村振興規劃、“十四五”規劃和2035年遠景目標為基礎，依托構建新發展格局的現實要求，明確“十四五”期間以及2035年農產品出口戰略的總體目標及分品種目標，科學設定未來我國農產品出口額目標以及各品種具體出口對象國的出口額目標。

再次，構建跨部門的出口促進支持體系和法律制度。借鑒日本經驗，探索創建官民一體化的農產品出口促進運營模式，建立包括農業農村、商務、外交以及文化旅游等部門在內的政策協同與工作協同機制，聯合開展農產品出口促進政策與法律法規的制定、中國農產品和中華傳統飲食在國內外的宣傳推廣等相關工作，積極推動農產品和食品出口便利化，健全完善官民一體的應對出口壁壘制度體系。

最后，加大政府的資金補貼和投資支持力度。重點支持瞄準海外市場的農業、食品及其關聯企業、出口農產品的優勢生產基地、官民一體化的農產品和中華飲食宣傳推廣運營模式的搭建、物流基礎設施投資等重點領域和關鍵環節，形成農業與食品及其關聯產業的規模化優勢，提高產品出口競爭力，為我國加快建設農業強國和貿易強國提供新動能。

【本文作者  陳永福，中國農業大學經濟管理學院教授；韓昕儒，中國農業科學院農業經濟與發展研究所副研究員】

注釋

[1]陳志鋼、周云逸、樊勝根：《全球視角下的鄉村振興思考》，《農業經濟問題》，2020年第2期，87—96頁。

[2]黃季焜、陳丘：《農村發展的國際經驗及其對我國鄉村振興的啟示》，《農林經濟管理學報》，2019年第6期，709—716頁。

[3]曹斌：《鄉村振興的日本實踐：背景、措施與啟示》，《中國農村經濟》，2018年第8期，117—129頁。

[4]張玉來：《讓農業重新崛起：日本的鄉村振興之路》，《世界知識》，2020年第22期，29—31頁。

[5]日本農林水產省：《2020年度食品·農業·農村白皮書》，日本農林水產省網站，https://www.maff.go.jp/j/wpaper/w_maff/r2/zenbun.html，2021年5月25日公布。

責編：羅 婷／美編：王嘉騏

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