摘 要:世界常被各種要素分割成諸多部分，部分之間有“邊界”，不易形成無縫隙的整體，于是，跨界治理成為提供公共物品、解決公共問題的重要課題。跨界的本質是聯結，治理的本義是多方協作，跨界協作治理是由利益協調機制、權力分配機制、資源分配機制以及信息共享機制所形塑。跨界治理協作機制背后是兩種思維，即棋局思維和網絡思維，棋局思維強調對抗與博弈，而網絡思維突出賦能和協作。
關鍵詞:聯結 協作機制 跨界治理 棋局思維 網絡思維
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
劃定邊界是應對現實復雜性的一種方式，將復雜性分解成孤立的部分，分而治之，降低復雜性，增加簡易性。具體做法上，先孤立地解決整體中部分內部的問題，再與其他問題域集成，進而幫助管理者將解決問題的行動與注意力限制在更好控制的系統面上，但其結果是“1+1≤2”，因為邊界也具有一定排他性。跨界治理是要突破邊界的藩籬，實現整體治理結局“1+1≥2”。
跨界的本質是聯結
邊界是一個空間概念，亦是一種象征，指的是“關于什么應該屬于所討論的系統”和“什么應該屬于其環境”的假設。邊界的形成有自然因素所在也有人為建構所致。跨界的本質就是要模糊邊界，實現部門間的聯結。
邊界既有自然邊界，也有建構邊界。從表象特征來看，邊界具有自然屬性，將人類活動的地表空間和自然地理特征進行劃分后，以山川、湖泊、江海、陸空、經緯為界，獨立于人類意志，且在非人類構造的自然生態系統中生成，是社會邊界的基礎。從深層隱喻來看，邊界又具有社會政治屬性，建構邊界與自然邊界對應，可以是有形邊界，亦可為無形邊界，以政治、民族、宗教、語言、意識形態等因素作為劃分依據。例如，管理邊界可以作為組織界限，保證組織的信息、資源、權力等，是組織存在的基礎。建構邊界以人類意志為轉移，具有社會屬性和政治屬性，是人們為了方便認識世界、滿足各類管理與服務需求，人為地將社會系統中的要素以某種特定標準進行了劃分。
在開放的社會系統中，自然邊界以其系統性、不可分割性影響著社會邊界的建構，社會建構邊界的歷史、民族、經濟、文化等因素又與自然因素相互交織，使邊界走向模糊和疊化。因此，邊界在降低復雜性的同時，也同樣建構了跨界治理問題，諸如水流域治理、大氣治理、公共衛生治理、貧困、糧食安全等，這些問題在“系統的互聯網絡”和“復雜的因果網絡”中運作，具有問題發展的動態性、治理對象的跨域性、潛在風險的不可通約性、利益相關者多元性、知識碎片化、不確定性和價值沖突性等特征，多重特征的復雜互動，共同導致了跨界問題的棘手性。作為系統性問題，跨界問題之間相互影響、相互嵌入、相互關聯，意味著伴隨著某一領域大多數問題的解決，還會產生新的治理問題。伴隨著問題解決方案的開放性和資源、政治等制約因素的不確定性變化，治理跨界問題的約束性條件也會發生波動，進而影響跨界治理行動者的角色認知、治理目標與治理價值的實現。因此，治理跨界問題，建立跨界聯結關系成為必然。
跨界的本質是聯結，聯結關系的建構又因邊界的層次差異呈現出多樣性，具體包括跨層級、跨部門、跨公私領域和跨組織—平臺邊界，也因此構成了四種邊界聯結關系。
跨層級是一種縱向協作，其邊界是縱向“條條”和“層級政府”的垂直協調邊界，強調中央到地方各級政府縱向管理權限的劃分和管理職能的配置，層級的多少影響著行政效率，同時限制了各個參與者權力互動、行動選擇范圍與利益偏好，決定著行動者的“交易成本”。國家以“委托—代理”方式將基層治理權限授予不同層級政府，以“高位掛帥”“政治動員”“自上而下設置派出機構”等形式開展縱向協調。上級政府的角色為設定目標與決定目標的優先級，進行某種程度的資源協調，從不同政府層次中汲取資源來支持目標實現。從某種程度上，以權力從上級政府向較低層次的政府“分權”“賦能”“下放”，來打破科層制運作體系中自上而下逐級落實工作的方式，以一種更簡約直接的治理方式突破了科層制層級束縛，優化資源配置，減少基層資源稟賦不足、權力缺乏的治理困境，降低基層政權自利性取向，提高基層治理能力和動員能力，建立國家體制與基層社會、中央政府與地方政府的聯結關系。
跨部門是一種橫向協作，其邊界是職能部門間的橫向協調邊界或水平邊界，強調不同職能部門或者組織之間的權力分配和利益協調，是橫向組織之間的關系。以政策議題、職能分屬和功能進行劃分的職能部門，因為某些特定的跨界治理議題，形成了不同政策領域間和不同部門間的互動關系，針對的主要是政府各部門之間因專業化分工缺乏協調的問題。橫向協調邊界通常以建立橫向協調機制、部際委員會等形式出現，通過橫向協調減少職能部門的本位主義、地盤競爭、各管一攤、選擇性認知偏差等問題。職能部門通過橫向的權力與責任分享，建立適當的橫向溝通機制，促進跨組織邊界的協同合作，建立了專業化分工下職能部門間的聯結關系。
跨公私領域是一種協作網絡，其邊界是政府部門與市場、社會的治理邊界，跨公私領域的協作需要政府對外吸納市場、社會等多主體力量，通過公私伙伴關系，承擔跨界治理的公共責任。在這種協作的治理結構中，政府擁有實際決策權，不同治理主體之間相互作用，政府在確定集體目標方面依舊保持核心作用。非政府行為體則以不同程度的能力影響決策過程，呈現出 “多中心”特點，即不同管理機構和參與者之間相互交互，跨界治理的結構和層次也會變得模糊化，甚至會消失，不同治理中心的“權力范圍”或“治理網絡”呈現出重疊交互的特點，通過內外部協調機制，建立了政府、市場與社會的聯結關系。
跨組織—平臺是一種平臺協作網絡，其邊界是線上平臺與線下組織的虛擬邊界。跨平臺—組織協作是在網絡化、智能化技術工具應用下，通過系統連接、數據共享建立萬物互聯互通的在線協作平臺，將治理情景中的跨界問題、解決方案場景化聚聯，以信息流的穿透力打破邊界，或構建開放式平臺與組織邊界。虛實協同并非是無關政治的技術邊界，而是通過信息技術的加持，以工具的數字化連接、業務的數字化賦能強化跨區域、跨層級、跨部門、跨公私領域等邊界的聯結，提高跨界主體的數字化協同能力，進而降低跨界治理過程中不同治理主體間溝通、協調的制度交易成本。“平臺”允許平臺元素以分布式的方式嵌入到組織的跨界協作中，充當“邊界對象”或“邊界組織”來促進、支持和規范多對多的跨界聯結關系。
跨界治理的本義是協作
跨界治理是一種實現公共治理目標的多中心、多層次集體行動模式，是參加治理各行為主體建設性地跨越公共機構、各級政府或公共、私人和社會領域的邊界，參與到公共決策和公共管理過程中來，共同制定跨域治理的目標和戰略，共享責任、資源、權力、信息等，協同行動，治理公共事務和共創公共價值。
跨界治理意味著治理主體的多元化
跨界治理中，各個行為主體之間彼此聯系，并通過交流和互動不斷形塑彼此的關系，政府的角色是促進互動和交流，鼓勵通過多樣的制度安排來應對政策問題，并通過自我管制、共同規制和協調公私伙伴，豐富社會互動類型、完善治理模式和治理層次來確保服務在不同主體間公平分配。因此，跨界治理主體突破了跨界合作的公共代理范疇，跨界治理不僅涉及政府部門，還囊括了公眾、非政府組織和市場等主體。跨界治理可以被界定為兩個或兩個以上跨區域、跨部門、跨級別、跨公私領域的公共和/或私人機構間的任何制度安排、協調行動和治理策略，在地理、經濟、文化、身份、政治或領導等因素的驅動下，通過任何可用的協作機制解決共同問題或協調、管理共同的資源的過程。一方面，強調政府的結構與程序，要求政府機構和公共部門愿意為改進縱向和橫向的協作程序做出努力；另一方面，強調市場與公眾和社會的作用，公共部門通過將政治、經濟、社會治理責任、權力、資源分配給不同治理主體來催化跨界協作。
跨界治理主體的多元化改變了治理方式，傳統的單向度、直接式管理向雙向互動式治理轉變，政府日益依賴于非正式的權力和影響力，而非正式權威。在協作治理過程中，權力、資源、信息不僅垂直分布在各層級政府和行政機構中，而且橫向分布在不同的職能部門中，并向外與由公共部門與非公共部門行動主體共享。伴隨著超出政府行政邊界的權力與責任的轉移，跨界治理的決策權威和權力能在縱向、橫向以及系統內外進行多向轉移。多元主體的參與也使公共部門的權力越來越多地由多層級的行為者所塑造與分享，并發展出了跨界治理網絡，政府的角色也隨之發生轉變。國家以下治理主體與層級動員能力、跨部門的協調能力、政府與市場及社會的網絡協作能力的重要性得以強化，基層政府可以從“授權”中提高地方治理能力，公眾可以通過新途徑“滲入”較低層次的治理過程中，同時，國家治理也可以“滲入”公眾中。
跨界治理還意味著治理行動的協作性
治理行動的協作性由利益協調機制、權力分配機制、資源分配機制以及信息共享機制所形塑。
利益協調機制。跨界協作治理要形成目標共識，目標共識取決于治理主體間的利益激勵相融關系。在區域治理問題上，地方政府常會但囿于區域內地方政府的“權威性”“權力性”不足以及地方政府發展的目標優先級差異，出現“搭便車”等集體行動困境。橫向跨部門協調中，專業化分工也會導致部門主義和選擇性認知，或產生覆蓋不足的治理空隙。利益協調機制是跨域治理中市場化作用的體現，即基于共同目標的資源依賴與利益誘導，促進區域內地方政府之間、橫向職能部門之間的利益相容。通過地方政府間的利益共享，可以提供區域治理的人、財、物等資源支持；通過利益補償，可以減少利益不均衡等問題，如流域治理中的上游政府對下游政府的補償方案；通過經濟合作、資源互補，可以促進跨區域交流與合作，推動地方政府之間形成目標共識，如跨省通辦。
權力分配機制。跨界協作治理要提高基層解決問題的能力，通過權力下放、授權賦能可以促進“自上而下”的層級協調，提高基層治理效能。層級政府通常通過集權等方式制定跨界公共政策，由上級部門或者領導人作出決策，確保潛在集體利益的最大化和政策自上而下的一致性與完整性。但權力分配機制則是在強調減少管理層次、權力下放的前提下，轉變上級政府的角色，或通過上級領導的權威介入和層級干預來直接促進協調，以國家在場和中央統一調控的方式整合分散的行政結構。權力分配機制在縱向協調中常常通過建立任務型組織作為補充性協調手段，促進行動協調、任務共享、責任分配等，如成立指揮部、協調委員會、領導小組等。同時，也會明確層級協調的主要責任領導、牽頭人或牽頭部門，以領導權威、權力等協調工具的介入來統籌人、財、物等橫向跨部門的協調資源。
資源互惠機制。跨界協作治理要實現資源的最優化配置，資源是組織發展基礎，資源共享取決于共享的態度與文化。跨界治理中，政府通常擁有強大的權威，控制資源的流動和分配，橫向地方政府間、職能部門間或者政府與非政府治理主體有差別地占有稀缺資源。在協作網絡中，網絡關系的數量、方向、密度、力量和以及行動者在網絡中的位置影響著跨界資源流動方式與效率，同時不同治理主體也會因資源、權力的差距對跨界問題持不同意見。但資源的稀缺性決定了任何組織所擁有的資源都是有限的，且在跨界治理問題上，組織必須構建協作網絡，這就意味著，組織間的協作都必須依附于一定的環境并從周圍環境中汲取所需的資源，這種資源的依賴關系也同樣推動了組織之間相互支持、資源共享和彼此借力，最終實現資源的有效利用和組織利益最大化。可以說，資源的稀缺性和組織的互賴性從根本上促進了組織在治理跨界問題上的橫向互動與關系管理。資源共享機制基于協作治理網絡之間的資源相互輸送與利用，可以彌補組織資源差距，促進資源整合，實現資源的最大化利用與互惠，達成跨界治理的目標。但資源共享還仰賴于橫向的共享文化、互惠意愿、以及非正式的聯系，其中信任、溝通、協商也必不可少。
信息共享機制。跨界協作治理行動需要提高敏捷協同能力，改善協作的流程，強化連接關系，建立敏捷協作的過程，這些需以跨界信息共享與信息交換能力為前提。信息共享能力是跨界協作中定位、傳遞與利用信息的能力，同時信息的共享也是協同主體間保持協作行動的一致性，提高協同效率的關鍵。信息與通信技術發展為跨界協作建立了信息共享平臺，同時，萬物互聯的數字化，提高了信息的穿透力與業務系統的重構力，打破了物理空間對信息的阻隔與信息壁壘。在線協作平臺以其相對穩定性、可重構性、可演化的特征，創造出一個信息共享空間或信息交換界面，促進了跨層級、跨部門、跨領域信息的交互與共享。同時，通過創建標準化技術接口或信息交流論壇，促進了跨界交互，允許組織間以減少控制的方式進行協調。在線協作平臺可以作為跨界治理的“元治理”“協調者”的角色促進協作，或者超越協調者，通過某種程度的整合直接創建跨界協作網絡，發揮“系統中介”“戰略中介”“協調催化”“生態控制”等作用，將信息以最短的距離、最大的流量、最小的費用等最優方式輸送到跨界治理的任何需求點。
棋局思維和網絡思維
林林總總的跨界治理機制背后實際上是兩種治理思維，一種是棋局思維，另一種是網絡思維，這兩種思維決定了跨界治理的不同特征。
棋局思維。在棋局中，有幾個典型特征：一是有對手，博弈至少有兩方，而且針鋒相對，攻城略地和消滅棋子；二是有領地，博弈方都有棋子，這些棋子重要功能就是固守自己領地和侵占對方領地；三是有結局，博弈到最后，無論是以消滅首領還是棋子保留數或領地大小作為勝負標準，最終結局只有勝負或和局。棋盤是觀察和認識由各種單元（如家庭、社區、地方和國家等）組成的世界的隱喻。棋盤視角是多重博弈，博弈各方執著于一場增加本單元利益的競爭，順便增加其他單元的利益，但更多時候是給其他單元造成損失。也就是說，在多數棋局中結局是輸贏兩種結果，是一種你死我活的零和博弈；唯一例外的是，中國象棋在結局設置存在輸贏之外的第三種結局，即“和棋”；亦即中西方博弈思維的差異在于中方更講究“雙贏”，雙贏實際就是“合作互惠，共同發展”。
我國的國家治理中有一個術語叫“全國一盤棋”，意思就是統籌安排東中西地區以及南北方發展，在全國范圍內調度資源。一般而言，單一制國家比較能夠實現“全國一盤棋”的行動方案，從而尋求全國發展的統一性和各地行動差異性。自古至今，國家治理者均有一種棋局思維，統籌兼顧地安排好各個層面工作：在宏觀層面，要統籌安排好區域發展，充分發揮區域的資源優勢，避免各自劣勢；在中觀層面，要協調好同一區域省市發展重點，推進區域一體化，避免惡性競爭；在微觀層面，要優化各個組織或部門的功能，增強組織間協作治理，避免部門間各自為政。
網絡思維。互聯網技術興起，為世界萬物互聯提供了技術支持。無論是人與人，人與物還是物與物之間的連接變得可見，世界正在緊密地連在一起。從形而下來看，互聯網數字技術正在縮小世界，跨越了傳統的等級和權威，重塑社會各個領域。從形而上來思考，互聯網數字技術正在改變人們的思維方式，將千百年形成的“分類思維”增生出“聯結思維”。無論東方還是西方，分類思維是最常見的思維，如中國成語中“物以類聚人以群分”、西方科學中“細胞分裂”觀，都體現出分類思維。相當長時間里，分類思維占據社會主導地位，而今，互聯網技術深度開發與應用，正在加深人們的網絡互聯思維。
如果說，棋局思維是有邊界的思維，那么，網絡是無邊界的思維。在棋局中，各個角色有明確的分工，也有明文的行動規則，更強調中心的作用。網絡思維中，每個角色的職能呈現模糊傾向，時常被上級部門賦能和授權，致力于基層解決問題。簡而言之，網絡思維是一種聯結思維，即將各種要素或元素連接在一起，只考慮要素于問題解決是否有利而不琢磨元素的屬性或歸屬。網絡視角不是講述分隔而是聯系，不是標出管轄邊界而是代表跨界聯系的密度和強度，它無視層層疊疊的管轄權邊界。把國家治理體系看成網絡，認為世界是由網絡節點構成的，而非國家或某個政府。“圖”正在取代“文字”符號成為人們思考問題的形象思維，圖形成為人們日常生活甚至工作中常見的表達方式。
中國不僅是人多地廣的國家，而且是產業齊全物產豐富的發展中國家。解決諸多公共問題，已經不能由某個部門或某個機構來獨立完成，需要有多元屬性的主體實現跨越區域、跨越層級、跨越結構的協作治理。公共事務跨界治理要求治理者運用網絡思維，利用公共部門、私營部門和公眾個人的資源和力量化解基層矛盾，解決因為人為分割或分隔而產生的諸多公共問題。網絡思維致力于打造多個治理中心，以多中心替代單中心，改變集中化邏輯，推行分散化思路，權威中心通過向多個治理中心賦能，增強基層解決問題的能力，展示出“群星燦爛”的邏輯。
【本文作者為復旦大學國際關系與公共事務學院公共行政系主任、教授】
責編：董惠敏／美編：石 玉